作者簡介：夏成，國家發(fā)展改革委區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究中心副主任、國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長。

當(dāng)前我國區(qū)域發(fā)展形勢向好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。黨的十八大以來，中央對促進(jìn)區(qū)域發(fā)展做出了新的重大戰(zhàn)略決策，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，推動京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、海南全面深化改革開放、長三角區(qū)域一體化發(fā)展等重大區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施，部署打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。我國區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性大幅增強(qiáng)。

形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，還面臨一系列挑戰(zhàn)。例如，需要進(jìn)一步明晰區(qū)域、城市（群）功能定位與分工，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展動力系統(tǒng)；進(jìn)一步破除跨區(qū)域合作中的隱性壁壘，促進(jìn)交通互聯(lián)互通和一體化管理；打破區(qū)域流域環(huán)境保護(hù)與治理“各自為戰(zhàn)”格局，建立長效聯(lián)動機(jī)制；補(bǔ)齊欠發(fā)達(dá)地區(qū)短板，完善基本公共服務(wù)均等化等。

根據(jù)中央部署，下一步將更加注重改革創(chuàng)新，加快推進(jìn)市場機(jī)制、社會保障、土地制度、生態(tài)環(huán)境制度、財政體制等一系列改革，打好政策組合拳，為推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，提供制度保障。

當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展四大特點(diǎn)

重要動力源的引領(lǐng)作用初步發(fā)揮。重大區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施取得關(guān)鍵進(jìn)展。京津冀發(fā)展協(xié)同性明顯增強(qiáng)，長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境有效改善，粵港澳合作全面深化，海南全面深化改革開放向縱深推動，長三角區(qū)域發(fā)展一體化戰(zhàn)略有序推進(jìn)，重大區(qū)域戰(zhàn)略效應(yīng)顯現(xiàn)。

京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角地區(qū)整體實(shí)力和競爭力增強(qiáng)，2018年三個地區(qū)以全國6.57%的國土面積承載了全國29%的人口，實(shí)現(xiàn)了43.1%的地區(qū)生產(chǎn)總值、72.4%的進(jìn)出口總額和57.3%的研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局中的龍頭作用突出，輻射帶動作用明顯，已經(jīng)成為拉動我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要動力源。

城市群和中心城市集聚效應(yīng)突出。人口和經(jīng)濟(jì)活動呈現(xiàn)出向城市群集中的明顯態(tài)勢，2018年京津冀、長三角、珠三角、成渝、關(guān)中、中原等19個城市群地區(qū)人口占全國的比重為80.1%，GDP占比為88.0%。中心城市的龍頭作用更加突出，北京、上海、廣州、天津、重慶、成都、武漢、鄭州、西安9個國家中心城市以占全國1.7%的國土面積，創(chuàng)造了19.3%的生產(chǎn)總值；GDP前20位的城市，人口、GDP占全國比重分別從2010年的16.8%、32.7%上升到2018年的18.0%、34%。省會城市集聚度顯著提高，國家級新區(qū)、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等重大區(qū)域功能平臺效應(yīng)凸顯。近年來，19個國家級新區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)保持平穩(wěn)較快增長，不少新區(qū)保持兩位數(shù)增速。

國家農(nóng)業(yè)和生態(tài)戰(zhàn)略格局基本構(gòu)建。主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度作用初步發(fā)揮，形成了東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)、華南等“七區(qū)二十三帶”國家農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局，2018年13個糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國的比重達(dá)到78.7%；形成了青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶“兩屏三帶”國家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局；禁止開發(fā)區(qū)劃定1443處，總面積120萬平方公里，占全國陸地國土面積的12.5%。

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展。圍繞精準(zhǔn)脫貧難點(diǎn)重點(diǎn)開展攻堅(jiān)，貧困地區(qū)扎實(shí)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷等工作，建立鞏固脫貧、防止返貧長效機(jī)制。截至2018年底，貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到1.7%，累計(jì)下降8.5個百分點(diǎn)。

下一步區(qū)域發(fā)展的思路和重點(diǎn)

今后一個時期促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要遵循以下三個原則。

著眼于更高質(zhì)量的發(fā)展。區(qū)域是經(jīng)濟(jì)的空間載體，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展能否實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量，關(guān)系著全國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。通過持續(xù)改革開放創(chuàng)新，不斷提高勞動效率、資本效率、土地效率、資源效率、環(huán)境效率、科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率，不斷提高全要素生產(chǎn)率，推動生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)循環(huán)通暢，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，不斷滿足人民群眾個性化、多樣化、不斷升級的需求。

著眼于比較優(yōu)勢的充分發(fā)揮。中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展有優(yōu)勢的區(qū)域，要承載更多的產(chǎn)業(yè)和人口；自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)功能有優(yōu)勢的區(qū)域，要加強(qiáng)保護(hù)，維護(hù)國家生態(tài)安全；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要保護(hù)好耕地，確保國家糧食安全。完善并落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，共同打造生產(chǎn)安全高效、生活舒適宜居、生態(tài)山青水碧的“三生”空間。

著眼于市場和政府作用的進(jìn)一步協(xié)同。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，進(jìn)一步打破地區(qū)封鎖和壁壘，推動形成全國統(tǒng)一大市場，促進(jìn)各類要素自由流動、優(yōu)化配置，切實(shí)提高效率。更好發(fā)揮政府作用，注重頂層設(shè)計(jì)，深化區(qū)域合作機(jī)制，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，保障民生底線、糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全。

在此基礎(chǔ)上，根據(jù)各地區(qū)的條件，堅(jiān)持全國一盤棋的思路，打破一畝三分地的思維慣性，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子，推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。

提升生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間品質(zhì)，承載服務(wù)全國高質(zhì)量發(fā)展。鞏固“兩屏三帶”為骨架，以國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和以國家公園為主體的自然保護(hù)地為支撐的國家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，擴(kuò)大綠色生態(tài)空間、創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)模式，提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，確保國家生態(tài)安全。系統(tǒng)性保護(hù)修復(fù)長江等流域海域，提升城市群生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，推動形成共抓大保護(hù)體系。穩(wěn)固“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局，嚴(yán)格保護(hù)耕地，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間規(guī)模和質(zhì)量，優(yōu)化鄉(xiāng)村布局。

培育拓展區(qū)域發(fā)展新空間，開拓高質(zhì)量發(fā)展的動力源和增長極。以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展，培育經(jīng)濟(jì)板塊，不斷強(qiáng)化要素集聚和輻射能力，有效提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源要素利用效率，推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化在適宜開發(fā)的國土空間梯次展開，推動區(qū)域板塊之間融合互動發(fā)展。將珠三角、長三角、京津冀等三大世界級城市群，打造成為重要動力源地區(qū)。珠三角以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)，推動規(guī)劃相互銜接，建設(shè)富有活力和國際競爭力的一流灣區(qū)。長三角通過更深層次一體化，建設(shè)活躍增長極，帶動整個長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展。京津冀以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量建設(shè)河北雄安新區(qū)和北京城市副中心。提升海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，建設(shè)海洋強(qiáng)國。

推動區(qū)域性中心城市（群）加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化，激發(fā)市場主體活力，優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，拓展區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略縱深，增強(qiáng)發(fā)展韌性和潛力，帶動區(qū)域板塊發(fā)展。加快成渝、長江中游、中原、山東半島、哈長、沈大、關(guān)中、呼包鄂榆等城市群發(fā)展，成為引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的重要增長極。

補(bǔ)齊欠發(fā)達(dá)地區(qū)短板，跟上高質(zhì)量發(fā)展步伐。革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、資源型地區(qū)、產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)等不同類型地區(qū)，仍然是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家急需補(bǔ)齊的短板。聚焦教育、衛(wèi)生和文化等重點(diǎn)領(lǐng)域，完善基本公共服務(wù)均等化政策。支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)利用好特色資源，在保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的前提下，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。結(jié)合實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)相對貧困人口就地就近就業(yè)增收，提高內(nèi)生發(fā)展能力。

進(jìn)一步完善區(qū)域政策六大方向

推進(jìn)全國統(tǒng)一開放競爭有序的商品和要素市場建設(shè)。黨的十八屆三中全會以來，我國市場體制改革步伐明顯加快，取得顯著成效，但主要集中在商品市場，要素市場改革進(jìn)展慢，一些區(qū)域市場壁壘仍然存在，這都導(dǎo)致要素配置效率的損失，導(dǎo)致各地比較優(yōu)勢無法充分發(fā)揮。下一步應(yīng)該進(jìn)一步推動實(shí)行全國統(tǒng)一大市場，進(jìn)一步減少政府對資源的直接配置，優(yōu)化營商環(huán)境，建立親清新型政商關(guān)系。切實(shí)使市場在資源配置中起決定性作用，提高自由配置效率和公平性。深入實(shí)施公平競爭審查制度，打破行政性壟斷，清理和廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。

加快養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌進(jìn)度。縮小區(qū)域發(fā)展差距是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的應(yīng)有之義，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要目標(biāo)之一，然而由于各地財力不同，基礎(chǔ)養(yǎng)老金省際差距越來越大，省內(nèi)各地市也不平衡，成為事關(guān)群眾切身利益的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題。鑒于此，今年政府工作報告提出，加快推進(jìn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革，繼續(xù)提高企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑比例、劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社保基金。按照中央統(tǒng)一部署，下一步應(yīng)該在省級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上加快養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌進(jìn)度，進(jìn)一步降低養(yǎng)老保險單位繳費(fèi)比例，調(diào)整社保繳費(fèi)基數(shù)政策，建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金動態(tài)調(diào)整機(jī)制；加快消除地區(qū)之間因?yàn)樨?fù)擔(dān)比差異而導(dǎo)致繳費(fèi)壓力輕重不一，探索建立地區(qū)間養(yǎng)老金資金余缺調(diào)節(jié)機(jī)制，在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一和區(qū)域間互助共濟(jì)，彰顯社會主義制度優(yōu)越性。

改革土地管理制度。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，我國以“保耕地、保建設(shè)”為特征的土地制度安排發(fā)揮了積極作用，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局深刻調(diào)整，土地剛性管控日益成為優(yōu)勢地區(qū)的“緊箍咒”。下一步應(yīng)以實(shí)施新土地管理法為契機(jī)，加大土地管理制度改革力度，創(chuàng)新新增建設(shè)用地指標(biāo)分配制度、探索建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)跨省區(qū)流轉(zhuǎn)制度，適當(dāng)增加優(yōu)勢地區(qū)特別是中心城市和城市群地區(qū)土地供應(yīng)，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和功能調(diào)整趨勢，增強(qiáng)土地管理靈活性，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間。

完善能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控制度。受地區(qū)工業(yè)化階段、產(chǎn)業(yè)路徑依賴等影響，再加上居民消費(fèi)升級等影響，一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型缺少能耗騰挪空間，一定程度上制約了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐。下一步應(yīng)該更加科學(xué)合理地制訂各地區(qū)的雙控目標(biāo)，對能源強(qiáng)度達(dá)標(biāo)、發(fā)展較快的地區(qū)，允許“先立后破”，加快新舊動能轉(zhuǎn)換，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級積蓄更多力量。

全面建立生態(tài)補(bǔ)償制度。黨的十八大以來，我國已經(jīng)陸續(xù)開展了新安江水環(huán)境補(bǔ)償，京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、九洲江、汀江－韓江等跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，取得積極成效。下一步應(yīng)該加快總結(jié)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，探索綠水青山就是金山銀山的生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)路徑，全面建立反映市場供求和稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值、代際補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償制度，健全利益補(bǔ)償機(jī)制和縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)肩負(fù)保障糧食安全、生態(tài)安全的全國性特定功能，老少邊窮、資源枯竭、生態(tài)脆弱地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力不足。這些地區(qū)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的短板，下一步應(yīng)該更加注重運(yùn)用財政工具，加大對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、老少邊窮等困難地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度。要完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，提高財政轉(zhuǎn)移支付的時效性、針對性和科學(xué)性。提高中央支出占總的支出的比重，平衡財權(quán)事權(quán)關(guān)系。提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，完善一般性轉(zhuǎn)移支付資金統(tǒng)籌使用制度。

本文選自《瞭望》2019年第36期