作者：邵帥，為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院教授。

根據(jù)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》和《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》的總體規(guī)劃目標(biāo)，“十四五”期間，長三角必須在推動區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理、實(shí)現(xiàn)長三角一體化示范區(qū)高質(zhì)量和綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展方面取得更為顯著的成效。作為中國區(qū)域一體化程度最高的地區(qū)，長三角地區(qū)不僅具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)活力，也面臨著較為嚴(yán)重的環(huán)境問題。長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)有利于實(shí)現(xiàn)外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部的節(jié)能減排，但同時也會消耗大量能源等生產(chǎn)要素而產(chǎn)生相應(yīng)的環(huán)境污染排放。在區(qū)域一體化進(jìn)程中，長三角地區(qū)的環(huán)境協(xié)同治理既存在挑戰(zhàn)也存在機(jī)遇。

近年來，在長三角一體化不斷深入推進(jìn)的背景下，長三角各地方政府在建立長三角環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制和共建區(qū)域環(huán)境保護(hù)體系等方面開展了多樣化的嘗試，也取得了卓有成效的成果。但是，消除行政區(qū)域限制、平衡地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理差異難以一蹴而就。而且，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及和公眾環(huán)境保護(hù)意識的提高，公眾參與開始在環(huán)境保護(hù)信息收集與傳播方面發(fā)揮越來越大的作用，如何充分發(fā)揮公眾主體的環(huán)境治理效果也應(yīng)該成為構(gòu)建環(huán)境協(xié)同治理體系過程中需要思考和解決的重要問題。綜上，如何針對長三角一體化示范區(qū)的多維度現(xiàn)實(shí)特征，構(gòu)建多區(qū)域、多主體的環(huán)境協(xié)同治理體系，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的“雙維一體化”，是突破長三角地區(qū)資源環(huán)境瓶頸，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“十四五”長三角地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手與必要途徑。對此提出以下建議：

一、創(chuàng)新長三角一體化環(huán)境治理合作機(jī)制，推進(jìn)長三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的“雙維一體化”。在存在地方政府間競爭的背景下，長三角一體化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)收益往往是政策制定者的首要考慮要素，而其環(huán)境收益則容易被忽視。并且，行政邊界分割下省際間的“分區(qū)而治”格局可能導(dǎo)致環(huán)境污染跨區(qū)轉(zhuǎn)移，從而對長三角生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理產(chǎn)生重要障礙。對此，首先應(yīng)優(yōu)化長三角地區(qū)的區(qū)域聯(lián)盟模式和創(chuàng)新區(qū)域合作方式，統(tǒng)籌各城市的發(fā)展目標(biāo)與利益訴求，優(yōu)化城市間的多維利益分配機(jī)制，力求從總體上提升長三角內(nèi)部各區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量與環(huán)境保護(hù)動力。其次，應(yīng)避免區(qū)域一體化發(fā)展中過度偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題出現(xiàn)，積極從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙重視角出發(fā)制定與實(shí)施區(qū)域一體化政策，推進(jìn)長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的“雙維一體化”，增加對城市環(huán)境保護(hù)與環(huán)境污染治理基礎(chǔ)設(shè)施的投資與建設(shè)，在發(fā)揮長三角地區(qū)外圍城市在推動城市群節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展方面的潛力的同時，避免環(huán)境污染的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移問題，促進(jìn)長三角一體化的環(huán)境正外部性的實(shí)現(xiàn)，共同打造“綠色長三角”。最后，應(yīng)針對長三角一體化背景下的非制度性的合作機(jī)制提供必要的法律制度約束與保障，明確環(huán)境治理各聯(lián)合主體的權(quán)利界定與責(zé)任劃分，從而提高環(huán)境協(xié)同治理契約的有效性。

二、縮小環(huán)境協(xié)同治理的區(qū)域現(xiàn)實(shí)差異，循序漸進(jìn)地統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境治理效果在區(qū)域間的不平衡現(xiàn)狀導(dǎo)致環(huán)境協(xié)同治理存在障礙，不僅使環(huán)境治理協(xié)同機(jī)制難以有效形成，甚至?xí)䦟?dǎo)致環(huán)境污染的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，使得環(huán)境規(guī)制長期處于低效甚至失效狀態(tài)。但是，由于長三角各地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和環(huán)境治理狀況上長期存在較大差異，短期內(nèi)環(huán)境協(xié)同治理尚不宜采取“一刀切”式的政策。因此，既要秉持統(tǒng)籌管理、整體規(guī)劃的原則，也要充分考慮各地區(qū)的現(xiàn)實(shí)區(qū)域差異。一方面，踐行“一盤棋”思想，在制定相關(guān)法律法規(guī)時把握整體系統(tǒng)原則和權(quán)責(zé)明確原則，開展長三角區(qū)域環(huán)境整體規(guī)劃治理，明確劃分各部門和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)責(zé)任，根據(jù)各區(qū)域的環(huán)境污染狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略規(guī)劃等條件進(jìn)行統(tǒng)一部署；另一方面，在“共同但有區(qū)別”的原則下，根據(jù)長三角各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境污染狀況、地理區(qū)位分布等特征，在統(tǒng)籌管理的基礎(chǔ)上，分割建立不同的環(huán)境區(qū)塊，采取差異化的環(huán)境治理目標(biāo)管理，甚至可以針對落后地區(qū)設(shè)置浮動式的目標(biāo)，即環(huán)境治理目標(biāo)可以隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升而相應(yīng)調(diào)整，從而循序漸進(jìn)地降低區(qū)域間的環(huán)境治理差異，以實(shí)現(xiàn)各地區(qū)的環(huán)境治理協(xié)同發(fā)展。本課題基于集體行動理論與協(xié)同治理理論，綜合考慮了長三角地區(qū)行政邊界與經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的現(xiàn)實(shí)特征，構(gòu)建了如下長三角環(huán)境協(xié)同治理分區(qū)方案，并證明了此分區(qū)方案下環(huán)境協(xié)同治理的有效性。

三、建立政府與公眾協(xié)作治理的制度框架，充分激發(fā)多主體的環(huán)境治理驅(qū)動力。由政府主導(dǎo)的單一環(huán)境治理模式可能由于以下兩方面原因而處于低效甚至失效狀態(tài)，無法滿足長三角地區(qū)環(huán)境治理的長期需求。一方面，地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)可能會產(chǎn)生爭相放松環(huán)境規(guī)制的“逐底競爭”行為；另一方面，在對政府環(huán)境履職缺乏有效督查的情況下，污染密集型企業(yè)可能與地方政府出現(xiàn)“合謀”行為。而來自公眾的非正式環(huán)境規(guī)制不僅可以引導(dǎo)綠色消費(fèi)，更能夠監(jiān)督地方政府的環(huán)境履職情況，與正式環(huán)境規(guī)制在環(huán)境治理方面形成協(xié)同效應(yīng)與政策合力。因此，從依靠政府主導(dǎo)的單一環(huán)境監(jiān)管制度轉(zhuǎn)向政府與公眾合作治理的環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步發(fā)揮長三角地區(qū)的正式環(huán)境規(guī)制與非正式環(huán)境規(guī)制的協(xié)同治理效應(yīng)，是實(shí)現(xiàn)“十四五”期間長三角一體化示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的有效選擇。一方面，政府需要加大對環(huán)境保護(hù)的宣傳力度，提高社會公眾環(huán)境保護(hù)的意識，鼓勵社會公眾廣泛參與環(huán)境治理行動，盡可能暢通與拓寬公眾環(huán)境參與的渠道，提高企業(yè)環(huán)境行為的信息披露程度，確保公眾參與環(huán)境治理的及時性與有效性。另一方面，應(yīng)增強(qiáng)公眾、非政府環(huán)境組織和非營利環(huán)境組織在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的責(zé)任意識與監(jiān)督意識，培養(yǎng)社會公眾主體的主人翁精神，發(fā)揮公眾參與環(huán)境治理的消費(fèi)引導(dǎo)與監(jiān)督作用。

原載于：上觀新聞。本文根據(jù)作者在2019年12月7日上海財(cái)經(jīng)大學(xué)主辦的長三角國際論壇——“世界級城市群建設(shè)與長三角一體化發(fā)展”分論壇上的發(fā)言整理而成。