作者簡介：文小才，男，河南財政金融學院財政稅務學院教授，經濟學博士（鄭州 451464）。

政府消費支出指政府部門為全社會提供公共服務的消費支出和免費或以較低的價格向居民住戶提供的貨物和服務的凈支出，主要包括教育支出、文化科技支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會保障支出和政府自身消費支出等。中國經濟進入新常態(tài)以來，消費成為經濟增長的主要力量。2017年，中國最終消費率達到了53.6%，其中，政府消費占社會最終消費規(guī)模的27.02%，政府消費對社會最終消費規(guī)模擴大起到了重要作用，并對經濟增長做出了重要貢獻。在此背景下，研究中國政府消費支出及其政策取向具有重要意義。

一、中國政府消費支出的總量差異

政府消費支出總量的差異分析，就是把各種政府消費項目作為一個整體，通過歷年絕對數與相對數的比較來全面地揭示政府消費的總量規(guī)模，并在此基礎上進行差異分析。

1.政府消費支出的絕對規(guī)模

中國政府消費支出絕對規(guī)模從2000年的16680億元增加到2017年的117944億元，增長了7.07倍，年平均增長率為39.28%。這表明隨著中國整體經濟實力不斷加強，政府以公共形式進行消費的支出總量也越來越多。

2.政府消費支出的相對規(guī)模

首先，我們將政府消費支出和與之密切相關的以支出法計算的GDP規(guī)模相比較，考察政府消費支出的相對規(guī)模。政府消費支出數值仍采用《中國統計年鑒》中“支出法國內生產總值及構成”表所列示出的“最終消費支出——政府消費支出”指標。2000—2010年中國政府消費支出占GDP比重在快速下滑：從2000年的16.63%下降到2005年的13.99%，進一步下降到2010年的12.85%。2011年這一比例又上升為13.22%，到2017年逐步攀升至14.37%。也就是說，中國政府消費支出絕對數額在不斷上升，但2000—2010年政府消費支出的上升速度不及GDP的增長速度，2011—2017年這一現象得到改善，卻沒能恢復到原來水平。

其次，我們用政府消費支出作分子，用政府可支配總收入作分母，兩者相比得到政府消費支出占政府可支配總收入的比重，考察政府可支配收入中用于消費的比重。通過歷年數值比較可以看出政府消費增長速度與政府可支配總收入增長速度之間的對比關系：該比重下降說明政府消費支出增長速度不及政府可支配總收入增長速度，反之同理。在此囿于統計指標的局限性，考慮到指標之間的關聯與可比，以最大程度地真實揭示出政府消費的總量規(guī)模，我們使用的政府消費數據是《中國統計年鑒》中“資金流量表（實物交易）”或“資金流量表（非金融交易）”中所列示出的“最終消費——政府消費”指標，而政府可支配總收入數據也同樣直接來自此表。政府消費支出占政府可支配總收入的比重也是先降后升的，從2000年的109.41%下降到2008年的68.96%，下降了40.45個百分點，幅度很大，說明這期間政府消費支出的增長速度遠不及政府可支配總收入的增長速度。從2009年開始又開始呈上升態(tài)勢，2016年達到了80.43%，上升了11.47個百分點，但也沒有恢復到原來水平。

二、中國政府消費支出的結構差異

政府消費結構的差異分析，就是把政府消費支出的若干大項作為各個部分，觀察歷年它們在政府消費支出這一運行整體中的地位、作用和功能等，并在此基礎上進行差異分析。

1.政府消費支出的項目結構

政府消費支出各項目具體數據的獲得比較困難，現有的統計資料中沒有細化的具體消費項目。本文采用如下方法：第一步，利用《中國統計年鑒》的“財政——中央和地方財政一般公共預算主要支出項目”表，計算一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護的數量，作為政府消費規(guī)模總量的代替。第二步，具體分析一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護在“政府消費”中的比重及趨勢。第三步，將除一般公共服務以外的項目撮合作為政府消費中社會性消費的替代，將“一般公共服務”作為“政府自身消費”的替代，分析“政府消費”中“社會性消費”與“政府自身消費”的對比狀況。

2.“政府消費支出”總量替代值的計算

按照上述方法，我們計算出2008—2017年10年間中國政府消費總量替代值。可以看出，以上述方法計算出的政府消費總量替代值和以上引自“支出法國內生產總值主要構成項”表數目不一樣。但是，由于我們進行的是結構比較，重在揭示各個比例關系，因此只要統一口徑，并不影響后續(xù)分析。

3.政府消費支出各項目比重

結合計算生成的政府消費總量替代值，可以計算出政府消費支出各項目在政府消費中的比重，多年的比重變化可體現出政府消費各項目比重的走勢。計算結果大致反映出了如下現實：第一，一般公共服務、外交、國防支出的比重在逐年下降。其中，一般公共服務支出下降最多，從2008年的23.59%下降到2017年的13.16%，下降達10.43個百分點。第二，教育、科學技術、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、文化體育與傳媒、環(huán)境保護這幾項支出比重在上升。其中，教育支出比重上升最多，從2008年的21.7%上升到2012年的27.38%，上升6.44個百分點，之后的年份又有所下降；其次是醫(yī)療衛(wèi)生支出，從2008年的6.64%上升到2017年的11.52%，上升4.88個百分點；再次是社會保障和就業(yè)支出，從2008年的16.39%上升到2017年的19.62%，上升3.23個百分點；環(huán)境保護支出也從2008年的3.5%上升到了2017年的4.48%，上升將近1個百分點。第三，政府消費中社會性消費與政府自身消費的對比，社會性消費在逐年增加，從2008年的76.42%增加到2018年的86.83%，而政府自身消費則相應在逐年減少。可以看出，一般公共服務費在中國政府消費中呈下降態(tài)勢，但仍占有較大比重。當前，中國政府實行大規(guī)模的減稅降費政策，各級政府的財政收支矛盾更加突出，需要進一步減低一般公共服務費在政府消費支出中的比重；而社會性消費關系民生，近年在中國政府消費中所占比重雖有所提升，但仍顯偏低。

4.政府消費支出的城鄉(xiāng)結構

由于城鄉(xiāng)各自獨立的政府消費支出數據資料難于獲得，我們從某些側面或局部初步觀察城鄉(xiāng)之間政府消費支出，這里我們以教育、醫(yī)療為例。

一是城鄉(xiāng)基礎教育。政府基礎教育消費支出偏重于城市，是相當長歷史時期內中國基礎教育發(fā)展階段的現實。雖然近年來中央財政以轉移支付方式加大了農村基礎教育、貧困地區(qū)基礎教育的政府消費支出力度，但并沒有使城鄉(xiāng)基礎教育不平等的狀況從根本上得到改變。可以看出，無論是生均預算內教育事業(yè)費支出還是生均預算內公用經費支出，農村的小學和初中都不能趕上全國水平。盡管國家出臺了許多扶助救濟措施，幫助低收入家庭的學生獲得公平的學習機會，但是從每年預算內教育撥款受益者的總體分布情況來看，農村居民獲益程度要低于城市居民。

二是城鄉(xiāng)醫(yī)療保障。由于長期的城鄉(xiāng)二元結構等因素的影響，中國衛(wèi)生總費用在城鄉(xiāng)之間分布不均衡，農村大部分地區(qū)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務提供不足。中國醫(yī)療保障城鄉(xiāng)之間存在差異，2008年全國人均衛(wèi)生費用為2317元，其中城市人均為1861.8元，農村人均為455.2元，城市人均衛(wèi)生費用是農村衛(wèi)生費用的4.09倍。之后的年份城鄉(xiāng)之間差距在縮小，但2014年全國人均衛(wèi)生費用為4970.52元，其中城市人均為3558.31元，農村人均為1412.21元，城市人均衛(wèi)生費用仍是農村衛(wèi)生費用的2.52倍。農村人均衛(wèi)生費用遠低于城市，很多農村醫(yī)療機構缺醫(yī)少藥，大量農民“應就診未就診、應住院未住院”。與此相對應，城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療條件和水平要高出很多，2016年農村每萬人衛(wèi)生技術人員數量僅是城市水平的37%左右，2017年農村每千人醫(yī)療衛(wèi)生機構床數4.19張，僅為城市的47.89%。

盡管以上我們對政府消費支出城鄉(xiāng)結構的比較是初步的、不完全的，但我們仍可以得出如下一些基本結論：第一，就政府消費支出而言，城鄉(xiāng)之間的不平等程度很大。第二，近年來農村政府消費支出有上升趨勢，但城鄉(xiāng)不平等的現狀沒有根本改變。第三，政府消費支出的城鄉(xiāng)統籌還需一定歷史時期，實現城鄉(xiāng)政府消費支出水平的趨同則需更長的時間。

5.政府消費支出的區(qū)域結構

中國區(qū)域間政府消費支出的不平等，主要體現在中央政府與地方政府在教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會保障支出等重點項目的支出情況中。下面以2017年為例，考察東、中、西部地區(qū)與東北地區(qū)地方政府政府消費支出的情況。

我們可以看出：第一，從政府消費支出總量上看，東部地區(qū)政府消費支出水平明顯高于中西部地區(qū)與東北地區(qū)，部分項目的差距還較大。以科技支出為例，東部地區(qū)科技支出是中部地區(qū)的3.05倍，是西部地區(qū)的4.58倍。第二，從政府消費人均支出來看，東部地區(qū)人均支出水平也明顯較高，尤其是科技支出和教育支出水平，其中人均科技支出是東北地區(qū)的3.67倍、西部地區(qū)的3.23倍和中部地區(qū)的2.11倍；而西部地區(qū)人均一般公共服務支出水平較高，東北地區(qū)的社會保障和就業(yè)支出水平較高。第三，中部地區(qū)的政府消費支出水平從總量上看低于東部地區(qū)和西部地區(qū)，人均政府消費支出水平也較為落后，其中的一般公共服務支出、教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出僅僅略高于東北地區(qū)，低于西部地區(qū)。

三、政府消費支出不合理帶來的問題分析

上述對中國政府消費支出的總量、結構分析，大體展現了中國政府消費支出的全貌，這種政府消費支出的不合理現狀對居民消費以及經濟社會發(fā)展帶來了一定的問題。

1.對居民消費的影響

政府消費與居民消費之間關系密切，政府消費支出總量少、結構有待優(yōu)化的現狀勢必對居民消費造成不良影響。

一是居民消費不足。政府消費與居民消費同屬于消費范疇，都是社會再生產過程中的一個重要環(huán)節(jié)，政府消費能夠促進居民消費擴大。第一，當政府消費擴大時，由于居民個人無須再承擔某些被作為“公共產品”和“公共服務”提供的消費品的成本，這對于個體而言實際是一種“收入效應”，這種個體收入的相對擴大無疑能夠促進居民消費。第二，當政府消費發(fā)揮出化解個體消費風險的作用時，個體消費會因此而得到充分的釋放，表現為居民消費的擴大。第三，政府消費的許多項目實際與改善個體消費環(huán)境密切相關，當居民個人的消費環(huán)境進一步改善后，也會促進居民消費的擴大。近年中國居民消費占GDP的比重在緩慢上升，從2009年的36.43%升至2018年的38.75%，但其占GDP比重與其他國家相比仍較小。中國居民消費的不足在某種程度上是政府消費支出不足導致的，如果中國政府在醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共消費領域加大投入，消除居民消費的后顧之憂，消費對經濟增長的貢獻將進一步提升。

二是居民消費結構錯位。在政府消費不足，尤其是社會性消費不足的情況下，由于政府消費的教育、醫(yī)療等支出項目都是涉及每個社會成員生活的最基本、最重要的必需項目，所以政府消費不足將導致居民消費結構偏重于食品、醫(yī)療、就學、交通等方面，而其他如社會服務、通信、娛樂、家庭設備、旅游等方面的消費則不得不被壓縮，中國的居民消費結構有待于從“吃、穿、用”到“住、行、游”的全面升級。

三是居民消費差距拉大。政府消費的不平等程度，直接影響到了居民消費的不平等程度。多年來，盡管中國農村居民消費額和城鎮(zhèn)居民消費額的差距在不斷縮小，但城鎮(zhèn)居民消費額仍是農村居民消費額的2倍以上，在一些基本消費品差距如彩電、洗衣機等方面，城鄉(xiāng)差距尚不明顯，但在如家用電腦等非基本消費品項目方面，城鄉(xiāng)居民差距依然較大。在區(qū)域差距方面，中國東、中、西部地區(qū)與東北地區(qū)居民人均消費水平總體不平等狀況較為嚴重。2017年東部地區(qū)居民人均消費水平為24979.56元，中部地區(qū)人均消費水平為15283.78元，東北地區(qū)人均消費水平為12543.93元，西部地區(qū)人均消費水平為14696.29元。其中，東部地區(qū)人均消費水平最高，東北地區(qū)人均消費水平最低，東北地區(qū)人均消費水平僅為東部地區(qū)居民消費水平的一半。這種區(qū)域差異在某種程度上也是由政府消費支出的區(qū)域差異導致的。

2.對經濟社會發(fā)展的影響

政府消費和居民消費呈現出的總量不足、結構錯位、差距加大的特征，無疑對中國宏觀經濟與社會發(fā)展會產生一定的消極影響。

一是帶來經濟結構失調。政府消費與居民消費不足，意味著國民消費不足，而在經濟增長速度一定的前提下，國民消費不足意味著宏觀經濟結構失調。一旦宏觀經濟結構出現失調，將不可避免地產生一系列宏觀“經濟病”，如由高儲蓄、高順差、高投資帶來的流動性過剩、國際貿易失衡、通貨膨脹壓力、人民幣升值等。

二是加大社會不平等程度。政府消費不足，意味著社會成員生活保障程度的下降，而居民消費不足，則直接體現了社會成員生活水平提高的局限。消費與人民生活水平、與社會公平正義密切相關，政府消費總量不足、結構有待優(yōu)化、不平等程度過高無疑在很大程度上造成了社會不平等和低保障，而由此傳導形成的居民消費總量不足、結構不優(yōu)、不平等程度過大的問題，則是社會不平等的直接表現。

四、矯正中國政府消費支出的政策取向

中國的政府消費迫切需要有一個“提升”，這種“提升”涉及總量的擴張、對結構錯位的矯正和縮小消費差距等，應從目標定位、找準著力點、設計實施路徑三個方面探尋矯正中國政府消費支出偏差的政策取向，這是由中國當前政府消費支出的現狀客觀決定的。

1.政府消費政策的目標

在經濟方面，政府消費政策的目標要定位于促進消費與生產均衡。消費與生產的均衡問題，自古典經濟學以來就是一個重大的理論命題。如果消費與生產的均衡被打破，宏觀經濟就會出現失衡，經濟失衡問題是中國當前宏觀經濟運行中的一個大問題，具有很強的泛化的可能性，解決不好會影響到經濟社會發(fā)展全局。中國當前面臨的宏觀經濟結構失衡局面，其根源就在于整個社會生產與消費之間的失衡。政府消費通過優(yōu)化國民經濟需求結構、生產結構等，有助于消費與生產失衡問題的解決。

在社會方面，政府消費政策的目標要定位于縮小消費差距，保障消費安全。縮小消費差距和保障消費安全是基礎，只有消費差距縮小了、消費安全保障了，促進社會公平正義、推動社會可持續(xù)發(fā)展才能落到實處。從目前來看，我們面臨的最緊迫的社會發(fā)展任務也就是縮小社會差距和促進消費安全，在衡量社會差距的收入、消費、財富等指標中，消費是最直接、最明確、最科學、最有用的，它與社會成員的生產生活水平關系最為密切。因此，將政府消費政策的社會目標定位于縮小消費差距，能夠在綜合和系統的層面上推動社會的整體進步。此外，消費安全問題長期困擾著人民生活，但在傳統體制下對這一問題的重視又不夠，因而切實降低居民消費風險、保障公共消費安全是當前提高社會發(fā)展水平的客觀要求，也是政府消費政策的重要目標。

2.政府消費政策的著力點

一是擴大政府消費支出總量。長期以來，中國擴大消費需求的宏觀調控政策，主要立足于居民消費，并采取過發(fā)放消費券、家電家具下鄉(xiāng)、鼓勵消費信貸等財政金融政策，而對政府消費重視不夠，導致居民消費增長缺乏穩(wěn)固基礎和長久動力。政府消費政策，最重要的是提高政府消費支出總量。只有擴大總量，才能在增量中貫徹“有區(qū)別、促均等”的政策，實現對城鄉(xiāng)、特定地區(qū)、群體、個人的政策傾斜，政府消費的政策目標也才能得到真正實現。一般而言，高收入國家政府消費率維持在18％左右，中等收入國家在14％左右，低收入國家在13％左右，中國的政府消費率低于世界平均水平，跟中等收入國家數值比較接近，政府消費支出還沒有達到一個較優(yōu)的點，尚存在較大提升空間。政府消費支出增加對于居民消費心理有正面影響，能有效降低消費風險和不確定性，增強居民消費信心。

二是加大社會性消費支出。在供給側結構性改革的大背景下，應該優(yōu)化政府消費支出項目結構。政府消費包括行政性消費和社會性消費。很顯然，相對于行政性消費而言，社會性消費是政策重點。這是由于，一方面，政府行政成本過高已經長期為社會所詬病，降低這部分政府消費已經幾乎成為人們的共識，而與此相對的教育、醫(yī)療、社保等政府消費項目長期供不應求，處于短缺狀態(tài)，社會成員對增加這部分政府消費的呼聲甚高。另一方面，在減稅降費的大背景下，為化解人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，就是要進一步加大社會性消費和縮減不合理行政成本，縮小中國公共服務差距，逐步實現城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間公共服務均等化目標。當然，在社會性消費中，應以教育、醫(yī)療、社保、環(huán)保等社會關注度高、對人民生活影響深遠的項目為重，這是中國經濟社會發(fā)展現實對政府消費政策提出的客觀要求。

三是更加關注欠發(fā)達地區(qū)。當前，提升政府消費應給予中西部地區(qū)和東北地區(qū)更大關注。長期以來，由于政策方面的原因，中國中西部地區(qū)和東北地區(qū)發(fā)展與東部地區(qū)發(fā)展呈現出明顯的程度差異，這種地區(qū)發(fā)展差異的重要表現之一就是政府消費的地區(qū)差距。在宏觀層面上，給予中西部地區(qū)和東北地區(qū)更大的關注，意味著中央政府在安排政府消費項目時要有意識地對這些地區(qū)予以更大照顧和更多優(yōu)惠。對于這些地區(qū)而言，則意味著應當在本地的政府消費支出項目里投入更多財政資金。實際上，從地區(qū)的角度來確定政府消費重點，并不僅僅包含“以中西部和東北地區(qū)為重點”這一內涵。從地區(qū)的角度來確定政府消費重點是為了提高整個更大區(qū)域范圍內的政府消費均等化程度。因而，無論對于一國、一省、一市甚至一縣來說，都應該有各自的政府消費重點扶持地區(qū)，這是從更寬和更廣的意義上理解政府消費地區(qū)重點問題的必然結論。

四是適度向農村地區(qū)傾斜。從城鄉(xiāng)格局來說，政府消費無疑應該更關注農村。如果說城鎮(zhèn)的政府消費不足主要體現在社會性消費不足上的話，那么農村政府消費的不足則是包含了社會性消費和消費性投資雙方面的。由于中國廣大農村地區(qū)長期在校舍、醫(yī)院、道路、公共文化設施等項目的建設上投入少、欠賬多，造成農村政府消費的基礎設施嚴重不足，使農村的政府消費嚴重不足。至今為止，中國還有近一半的居民在農村，我們在安排政府消費支出項目時，應該結合中國鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的實施，更多地對農村進行傾斜。

3.政府消費政策的實施路徑

一是進一步調整財政支出結構。財政支出是政府消費的基本實現形式，應以政府消費為導向，不斷調整中國各級政府的財政支出結構。這需要從三個層次入手：一是調整政府投資與政府消費的比例關系，逐步提高政府消費的比重。二是調整政府投資中生產性投資與消費性投資的比例關系，適當提高消費性投資的比重。三是調整政府消費結構，逐步降低政府自身消費，也就是行政運行成本，同時提高社會性消費在公共支出中的比重。

二是加快政府消費制度體系建設。政府消費政策的實施是一個個具體的問題，如醫(yī)療、教育等，如果沒有合理的衛(wèi)生醫(yī)療制度和教育制度，投入財力再多也不會有效率，只能是浪費資源。因而政府消費政策的實施需要完善制度，形成一整套相關領域的制度體系，對政府消費項目的支持、保障的操作方法、力度、節(jié)奏等作出具體而明確的制度規(guī)定，以方便實踐操作和提高資金使用效率。

三是合理選擇政府消費支出方式。政府實施政府消費政策可供選擇的方式：一是規(guī)制，政府可通過制定相關制度規(guī)則來進行政府消費，如食品和藥品的安全是公眾普遍需要的政府消費項目，政府可以通過規(guī)制市場的方式來實現。二是付費，即政府出錢購買消費品提供給居民，或者補助居民讓其自主購買。如基本醫(yī)療消費的成本可以補助給醫(yī)療機構(供給方)，也可以補助給居民(需求方)。三是政府自己提供，如通過設立公立學校來提供教育方面的政府消費，通過設立公立醫(yī)院來提供基本醫(yī)療方面的政府消費。當然，政府采取何種形式并非固定，可以依據具體情況來合理抉擇。

四是加大政府轉移支付力度。中國幅員遼闊，各地發(fā)展極不平衡，政府之間財力差異也較大，合理有效的政府轉移支付有利于國民財富從發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)轉移，使消費力從消費傾向較低的高收入地區(qū)向消費傾向較高的中低收入地區(qū)轉移，從而提高中國政府平均消費傾向，擴大政府消費支出總量，優(yōu)化政府消費支出結構。

本文節(jié)選自《區(qū)域經濟評論》2019年第6期