作者簡(jiǎn)介：陳建軍，男，浙江大學(xué)區(qū)域與城市發(fā)展研究中心教授（杭州 310058）。

即將到來的“十四五”時(shí)期，將是中國(guó)面臨百年未遇之變局的重大歷史轉(zhuǎn)折時(shí)期，“十四五”期間，中國(guó)的人均GDP將躍上萬元美元臺(tái)階，進(jìn)入1萬—2萬美元的準(zhǔn)發(fā)達(dá)國(guó)家區(qū)間，中國(guó)的城市化率將達(dá)到60%—70%的階段，標(biāo)志著我們將初步實(shí)現(xiàn)城市化，中國(guó)將擁有10億以上的城市人口，實(shí)現(xiàn)幾千年未有的從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民國(guó)家走向城市國(guó)家的巨變，這是一個(gè)巨大國(guó)家的超大規(guī)模的城市化，從傳統(tǒng)的跟隨型發(fā)展轉(zhuǎn)向引領(lǐng)型發(fā)展，自主創(chuàng)新式發(fā)展將成為中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的主旋律。面對(duì)這些歷史性的挑戰(zhàn)，有必要進(jìn)一步以五大發(fā)展理念為指引，充分利用中國(guó)的巨大國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)和空間優(yōu)勢(shì)，加快區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)和完善，加快形成以中心大城市一大都市群一大區(qū)域板塊為主軸的空間優(yōu)勢(shì)發(fā)展格局。構(gòu)建中國(guó)的區(qū)域發(fā)展的主平臺(tái)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)主要支撐，以應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)，爭(zhēng)取在新的歷史高度上實(shí)現(xiàn)中華民族的歷史使命。

一、“十三五”以來我國(guó)區(qū)域發(fā)展的新特征

“十三五”以來我國(guó)區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)出一些明顯的特征，主要表現(xiàn)在：

第一，城市群發(fā)展優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步凸顯出來，珠三角，長(zhǎng)三角，京津冀三大都市群的發(fā)展優(yōu)勢(shì)越發(fā)明顯，城市群成為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要亮點(diǎn)。

第二，中心大城市，包括北京、上海、廣州、深圳、杭州、成都、武漢、西安、南京、天津、重慶的一些中心城市的發(fā)展明顯加快，特別是在中西部地區(qū)，一些中心大城市的發(fā)展水平已經(jīng)逐漸接近沿海大城市，如重慶、成都、武漢、西安、長(zhǎng)沙、鄭州等，形成了中西部地區(qū)發(fā)展的有力支撐。

第三，區(qū)域發(fā)展的聯(lián)動(dòng)和一體化發(fā)展效應(yīng)得到進(jìn)一步發(fā)揮，交通基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)性有了進(jìn)一步的改善，特別是隨著高鐵網(wǎng)的快速形成，包括城市群間的快速連接網(wǎng)的基本形成，城市群內(nèi)部的主要由高鐵、城際軌道、高速公路等快速交通聯(lián)結(jié)的網(wǎng)絡(luò)不斷加密，由此使得中心城市與區(qū)域間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)性和一體化發(fā)展能力有了進(jìn)一步的加強(qiáng)。

第四，區(qū)域分化的現(xiàn)象開始凸顯，成為影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要挑戰(zhàn)，這主要表現(xiàn)在一二線城市和四五線城市之間，有大城市群支撐區(qū)域和無大都市群支撐區(qū)域之間的發(fā)展差距有所擴(kuò)大。

第五，在中西部地區(qū)，以及沿海地區(qū)遠(yuǎn)離中心大城市和城市群核心區(qū)域的中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村等區(qū)域，人口老齡化和人口流失問題凸顯，區(qū)域之間發(fā)展差距的主要表現(xiàn)，已經(jīng)不僅僅是 GDP 和人均GDP之間的差異，而是人口集聚能力的差距、人口空間分布的差異以及人口結(jié)構(gòu)的差異。

二、“十四五”要重點(diǎn)推動(dòng)形成“中心城市—城市群—區(qū)域板塊”的發(fā)展格局

在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，中心大城市的作用具有龍頭帶動(dòng)作用。為此，“十四五”期間要進(jìn)一步發(fā)揮好中心城市的龍頭作用。從國(guó)家戰(zhàn)略的視角，區(qū)分各中心城市在國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的發(fā)展側(cè)重點(diǎn)是“十四五”期間所要關(guān)注的重要問題。我國(guó)的中心大城市包括北京、上海、深圳、廣州、香港、澳門、天津、武漢、成都、重慶、西安等。這些中心城市在國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中所起作用側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該是有所區(qū)別的，中心大城市的主要作用是引領(lǐng)各自所在區(qū)域的區(qū)域一體化發(fā)展。如在長(zhǎng)三角，各類城市密布，區(qū)域一體化水平高，除上海外，杭州、南京、蘇州、無錫、寧波、合肥等各大城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，各類知識(shí)和科技人才集聚，各地區(qū)改革開放以來都已形成自己成熟的發(fā)展路徑，上海作為長(zhǎng)三角最大規(guī)模、最高行政層級(jí)的城市，統(tǒng)籌、引領(lǐng)、協(xié)調(diào)、帶動(dòng)的作用尤顯重要。而北京在京津冀協(xié)同發(fā)展的過程中更應(yīng)該發(fā)揮帶頭大哥的作用，在推動(dòng)首都非功能轉(zhuǎn)移以及推動(dòng)京津冀其他區(qū)域和城市的發(fā)展方面做出自己的表率。珠三角四大中心城市以及它們之間的互動(dòng)關(guān)系的確立對(duì)于粵港澳大灣區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有關(guān)鍵性的作用，這四個(gè)中心城市更應(yīng)該重視自己的城市發(fā)展特色和在國(guó)家戰(zhàn)略中的定位，彼此之間應(yīng)該形成差異化發(fā)展和互補(bǔ)性發(fā)展格局。我國(guó)中西部地區(qū)的中心大城市，在相當(dāng)一段時(shí)期，重點(diǎn)在于發(fā)揮所在區(qū)域的支撐性作用，加快形成要素集聚，產(chǎn)業(yè)集群，以及城市功能的國(guó)際化水平，打造成我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新增長(zhǎng)極。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略展現(xiàn)出兩條主線，一條主線是以中心城市帶動(dòng)大都市群的發(fā)展，以大都市群的發(fā)展帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展；另一條主線是各大區(qū)發(fā)展板塊，各大都市群之間的相互匹配、相互呼應(yīng)及戰(zhàn)略分工和協(xié)調(diào)關(guān)系。“十三五”期間我國(guó)已經(jīng)形成比較完整的國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，包括京津冀協(xié)同發(fā)展，粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略和長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展戰(zhàn)略，以及“一帶一路”建設(shè)，這些區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)成了我們國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要空間支撐和框架。

在我國(guó)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局下，國(guó)家各區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之間要突出其戰(zhàn)略重點(diǎn)，彼此呼應(yīng)。如長(zhǎng)三角的重點(diǎn)在于更高質(zhì)量一體化發(fā)展和協(xié)同創(chuàng)新，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)在于加快北京非首都核心功能轉(zhuǎn)移，解決北京大都市病，推動(dòng)京津冀地區(qū)的發(fā)展更加協(xié)調(diào)和均衡。粵港澳大灣區(qū)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)應(yīng)該形成粵港澳地區(qū)之間的整體發(fā)展框架，形成我國(guó)參與經(jīng)濟(jì)全球化競(jìng)爭(zhēng)的又一發(fā)動(dòng)機(jī)和增長(zhǎng)極，同時(shí)向南輻射南海和東南亞地區(qū)，助推我國(guó)的“一帶一路”建設(shè)。而長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展，關(guān)鍵在于處理好保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，走出綠色發(fā)展的新路子，同時(shí)處理好長(zhǎng)江下中上游三大都市群之間的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，理順大流域之間不同發(fā)展層級(jí)的區(qū)域之間的互動(dòng)和補(bǔ)償機(jī)制關(guān)系。

“十四五”期間要進(jìn)一步將“中心城市—城市群—區(qū)域板塊”聯(lián)動(dòng)發(fā)展作為重點(diǎn)。帶動(dòng)全國(guó)各大區(qū)域的統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全國(guó)一盤棋。在這里，國(guó)家提出了長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展戰(zhàn)略的應(yīng)該是個(gè)突破。可以看到，國(guó)家整個(gè)空間發(fā)展架構(gòu)主要支撐是由長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶橫向軸帶和沿海發(fā)展的縱向軸帶在長(zhǎng)三角地區(qū)交疊而成，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展重心和龍頭在長(zhǎng)三角，沿海縱軸，包括京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三大都市群，長(zhǎng)三角又處于中間樞紐位置，同時(shí)具有引領(lǐng)和樞紐作用的國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的非長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展戰(zhàn)略莫屬。此外，長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量大，城市群發(fā)展完整，人均收入水平高，經(jīng)濟(jì)活力和綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力強(qiáng)，是我國(guó)參與全球化競(jìng)爭(zhēng)的主力，抓好長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化的發(fā)展，對(duì)推動(dòng)我國(guó)區(qū)域發(fā)展板塊的聯(lián)動(dòng)，形成“中心城市—城市群—區(qū)域板塊”的發(fā)展格局具有非常重要的作用。

三、制定“十四五”時(shí)期區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的政策重點(diǎn)

第一，必須把緊抓城市群發(fā)展作為實(shí)施“十四五”區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的關(guān)鍵。“十四五”期間，中國(guó)的城市化率可能達(dá)到 60%—70%，沿海地區(qū)可能達(dá)到75%以上，中國(guó)將基本實(shí)現(xiàn)城市化，中國(guó)將擁有近10億的城市人口。事實(shí)證明，只有城市群發(fā)展模式可以支撐中國(guó)這樣的超大規(guī)模的城市化國(guó)家。改革開放40年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)在很大程度上受益于中國(guó)的市場(chǎng)規(guī)模、人口紅利和體制優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口空間分布的經(jīng)濟(jì)地理格局，也對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展起很大的推動(dòng)作用。比如從沿海到內(nèi)地，從大城市到中小城市再到小城鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口分布的梯度性曾經(jīng)被認(rèn)為是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大瓶頸，但是，從另一角度講，這樣的空間格局，也為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了持續(xù)發(fā)展的梯度性，使得我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有了較大的后勁，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也有較大的空間。此外，人口在空間上的不均衡分布在某種意義上來講，也有利于我國(guó)產(chǎn)業(yè)集聚和城市群的形成，特別是大量的人口集聚在長(zhǎng)江流域沿線和沿海地帶，形成了京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角以及長(zhǎng)江中游和成渝城市群，這種緊湊型的人口地理分布空間，有利于中國(guó)形成具有全球意義的國(guó)際大都市群和超級(jí)產(chǎn)業(yè)集群，對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了重大的推動(dòng)作用，也是中國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要地理元素。因此，推進(jìn)中國(guó)的區(qū)域發(fā)展，應(yīng)該順勢(shì)利導(dǎo)，推進(jìn)國(guó)際大都市群的發(fā)展。大都市群特點(diǎn)是在緊湊的地理空間內(nèi)，集聚了大量的大中小城市和小城鎮(zhèn)，由此形成多元化的產(chǎn)業(yè)集聚空間和人口集聚空間，有利于各種產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)，選擇最適合自己發(fā)展的成長(zhǎng)空間，同時(shí)，彼此之間可以通過快速交通網(wǎng)絡(luò)緊密快捷地連接起來，形成緊湊型的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和產(chǎn)業(yè)集聚，這是大都市群的競(jìng)爭(zhēng)力形成的關(guān)鍵性因素。自2012年中央城市化工作會(huì)議以來，我國(guó)在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了城市群的建設(shè)，這對(duì)于我們國(guó)家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升我國(guó)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)在全球價(jià)值鏈中的地位，發(fā)揮了非常好的作用。“十四五”期間必須進(jìn)一步加大城市群發(fā)展力度。

第二，重點(diǎn)在于推進(jìn)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，重視高質(zhì)量發(fā)展，重視發(fā)展效率和協(xié)調(diào)發(fā)展的平衡。所謂區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，主要包括三方面的意思，第一是人均收入的均等化，第二是基本公共服務(wù)的均等化，第三是交通等社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的通達(dá)性。而要做到這一點(diǎn)，需要有經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率和發(fā)展水平的支撐，需要不斷增長(zhǎng)的財(cái)政支撐，協(xié)調(diào)發(fā)展和增長(zhǎng)效率是問題的一體兩面，不可欠缺。因此，要加快推進(jìn)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率，從高速增長(zhǎng)走向高質(zhì)量的增長(zhǎng)，才能為我們國(guó)家的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提供經(jīng)濟(jì)能力和財(cái)政能力的支持，包括提升基本公共服務(wù)水平，完善基礎(chǔ)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。而且，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于動(dòng)員更多的資源投到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，這和提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率是相輔相成的兩個(gè)方面。

第三，協(xié)調(diào)發(fā)展依舊是“十四五”區(qū)域發(fā)展的主要目標(biāo)，首先要做好城市群內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城市群的中心大城市和中小城市、小城鎮(zhèn)之間，城市和鄉(xiāng)村之間的一體化發(fā)展。這一點(diǎn)，長(zhǎng)三角地區(qū)是全國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的楷模，改革開放40年來，長(zhǎng)三角已經(jīng)從上海“一枝獨(dú)秀”到現(xiàn)在滬蘇浙皖“花團(tuán)錦簇”，從上海這樣的國(guó)際大都市到浙江的海寧、紹興、義烏，江蘇的太倉、昆山這樣的中小城市，長(zhǎng)三角核心區(qū)的人均收入水平已基本相同，基本公共服務(wù)的均等化程度和交通的通達(dá)水平也在不斷提升，長(zhǎng)三角的這種經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該可以推廣到全國(guó)去，首先在幾大城市群內(nèi)部實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，然后進(jìn)一步帶動(dòng)沿海地區(qū)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)陸地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，然后帶動(dòng)全國(guó)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

第四，既要重視中心大城市對(duì)區(qū)域發(fā)展的帶動(dòng)作用，也要重視城市群一體化發(fā)展體制機(jī)制的完善。中央在文件中指出，要抓住中心大城市的發(fā)展，帶動(dòng)城市群的發(fā)展，以城市群的發(fā)展帶動(dòng)所在區(qū)域的發(fā)展。從國(guó)家層面上來講，抓住中心大城市就抓住城市群發(fā)展的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，以中心大城市帶動(dòng)城市群發(fā)展，以城市群發(fā)展帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，層層遞進(jìn)，層層深化，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑。但是要補(bǔ)充的是，城市群和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是點(diǎn)軸相關(guān)、點(diǎn)面結(jié)合的關(guān)系，在實(shí)踐這一路徑的過程中，既要強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)性，也要尊重市場(chǎng)配置資源的主體性，重視地方和城市領(lǐng)導(dǎo)者的創(chuàng)新性。要抓中心大城市的發(fā)展，也要重視城市和城市之間在有序競(jìng)爭(zhēng)之上合作的體制機(jī)制的完善，即一體化發(fā)展的體制機(jī)制的完善。

第五，重視創(chuàng)新型城市的打造。要把城市創(chuàng)新作為推動(dòng)城市群發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，探索形成城市與城市之間的合理有序的合作競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和一體化發(fā)展架構(gòu)，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃當(dāng)中，要突出城市創(chuàng)新的地位，突出政府有為指導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制有效作用。要理順重點(diǎn)發(fā)展和公平競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，既要強(qiáng)調(diào)城市之間和區(qū)域之間的有序發(fā)展格局的形成，也要強(qiáng)調(diào)不同城市如何利用自己的要素稟賦優(yōu)勢(shì)和區(qū)位條件以及特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)和治理能力，走出創(chuàng)新城市的發(fā)展道路，要重視在各大都市群發(fā)展過程中，引導(dǎo)培育新的成長(zhǎng)空間和創(chuàng)新空間，打造創(chuàng)新城市，形成長(zhǎng)江后浪推前浪的區(qū)域發(fā)展格局，帶動(dòng)整個(gè)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康成長(zhǎng)，帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的不斷深化。