作者簡介：孫久文，中國人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所所長；夏添，中國人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所研究員

2019年區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策體系應(yīng)由“四大板塊+三大戰(zhàn)略+新型城鎮(zhèn)化+多級新區(qū)”向“頂層設(shè)計+三大戰(zhàn)略（南北平衡、生態(tài)保護(hù)）+區(qū)域合作+對外開放”轉(zhuǎn)變，區(qū)域政策的完善和提升應(yīng)秉持細(xì)化、深化和長效化的方向。

在改革開放40年的發(fā)展基礎(chǔ)上，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)基本保持著“胡煥庸線”分割下的“大分散、小集聚”格局。2018年也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策體系重構(gòu)的一年，共建“一帶一路”成為構(gòu)建人類命運共同體的空間方案，京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶和粵港澳大灣區(qū)成為新三大空間戰(zhàn)略，這樣既體現(xiàn)海陸統(tǒng)籌的發(fā)展思維，又平衡了經(jīng)濟(jì)重心南移與對外開放北拓的兩大趨勢。

2019年是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一起點。在完成前一階段的發(fā)展任務(wù)的同時，也迎來了新的挑戰(zhàn)和進(jìn)行更深層次的改革轉(zhuǎn)型的契機(jī)。在新的區(qū)域政策體系下，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展將向著均衡化與非均衡并存、區(qū)域繁榮融合與化解風(fēng)險同行、以發(fā)展速度換取發(fā)展質(zhì)量和不斷優(yōu)化區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的新的發(fā)展階段。總之，2019年作為空間戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變后的政策消化期，必然著力于區(qū)域政策分層化、差別化和長效化。

區(qū)域發(fā)展政策體系構(gòu)建展望

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策體系重構(gòu)的現(xiàn)實需求十分迫切。當(dāng)前，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策在頂層設(shè)計和多層次發(fā)展戰(zhàn)略上已大大豐富，2019年梳理清楚這些政策的體系關(guān)系，并予以細(xì)化、深化和長效化，這也是空間平衡機(jī)制的邏輯所在，即克服板塊之間的發(fā)展落差、釋放東中西地區(qū)之間的梯度勢能。

總體上看，面對之前出臺的一系列區(qū)域戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃，2019年區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策體系應(yīng)由“四大板塊+三大戰(zhàn)略+新型城鎮(zhèn)化+多級新區(qū)”向“頂層設(shè)計+三大戰(zhàn)略（南北平衡、生態(tài)保護(hù)）+區(qū)域合作+對外開放”轉(zhuǎn)變。

具體而言，以“一帶一路”作為實現(xiàn)人類社會共同發(fā)展的抓手，正視我國南北經(jīng)濟(jì)分化的區(qū)域特征，繼續(xù)以京津冀協(xié)同發(fā)展和粵港澳大灣區(qū)來引領(lǐng)南北經(jīng)濟(jì)，以長江作為天然生態(tài)屏障來維系東中西一體化基礎(chǔ)，形成“東西開放、南北平衡”的發(fā)展格局。正如一國從自給自足的封閉經(jīng)濟(jì)走向參與國際分工和商品貿(mào)易能夠改善其福利水平，區(qū)域的整體性、多元性和開放性都會推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并加快實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化（見圖）。

區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)具有三大特性：融合性、統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性。融合性體現(xiàn)在，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略不應(yīng)成為區(qū)域爭奪政策、資金紅利的主要對象，而是區(qū)域合作和開放的機(jī)遇與窗口，防止行政區(qū)思維的桎梏；統(tǒng)籌性是指，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略從空間上應(yīng)該囊括發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，即既支持發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效率提升，又保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)相對公平，避免過度的區(qū)域傾向性；協(xié)調(diào)性則強(qiáng)調(diào)，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)立足區(qū)域優(yōu)勢并能整合區(qū)域資源，發(fā)揮區(qū)域間分工協(xié)作的功效。我國“新”三大戰(zhàn)略融合了經(jīng)濟(jì)帶、城市群和廣大農(nóng)村地區(qū)，轉(zhuǎn)變二元海陸關(guān)系，重新審視經(jīng)濟(jì)格局，并能抓住南北經(jīng)濟(jì)特征和東西區(qū)域優(yōu)勢。2019年，“新”三大戰(zhàn)略的實施應(yīng)該更側(cè)重于高質(zhì)量發(fā)展，即避免過度依賴GDP核算的經(jīng)濟(jì)績效，而轉(zhuǎn)向“以人為本”的區(qū)域繁榮上來。因此，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略作為區(qū)域政策的第二層級，都未直接使用市場經(jīng)濟(jì)的政策工具。

區(qū)域發(fā)展政策落實展望

區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策體系中包含的眾多類型區(qū)域規(guī)劃（城市群規(guī)劃、板塊的五年規(guī)劃、各類經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、具體經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、區(qū)域合作規(guī)劃等）、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃、區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作方案和協(xié)議以及中央試點的特殊區(qū)域建設(shè)計劃等，這些內(nèi)容作為區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分，著重于區(qū)域的發(fā)展定位和發(fā)展方案，其本質(zhì)上也是區(qū)域發(fā)展的一種結(jié)構(gòu)性安排。

2019年是這些具體的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策不斷落實、完善和提升的一年，在新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)特征之下，需要切實以收入的穩(wěn)定增長、生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)型升級、發(fā)展的全面深化以及資源生態(tài)的可持續(xù)性作為區(qū)域發(fā)展的主要特征。區(qū)域規(guī)劃的定位、區(qū)域合作的分工方案、區(qū)域建設(shè)的資源投入都應(yīng)該考慮到這些問題，這也是我國宏觀經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的空間基礎(chǔ)。

2019年區(qū)域政策的完善和提升應(yīng)該秉持細(xì)化、深化和長效化的方向。細(xì)化即實踐化，包括環(huán)境共治的方案、跨界發(fā)展的空間構(gòu)建、區(qū)域互助的多方面途徑、公共服務(wù)的全面均等化以及區(qū)域規(guī)劃編制管理等。深化即市場化，包括了要素流動性的保證、區(qū)域分工市場的構(gòu)建、國際化發(fā)展的潛力提升以及區(qū)域發(fā)展監(jiān)測與評估問題。長效化即法治化，包括了區(qū)域交易平臺的構(gòu)建、區(qū)域合作的保障、利益補償?shù)臋C(jī)制化、差異化調(diào)控政策以及區(qū)域發(fā)展法律法規(guī)。

由于過去區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高速增長只是量化經(jīng)濟(jì)下的最優(yōu)路徑，偏離質(zhì)量的發(fā)展最終是無根之木。那么如何保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展原動力？一方面，全面構(gòu)建包括產(chǎn)業(yè)、市場、收入分配、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、綠色發(fā)展、全面開放的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，大力發(fā)展實體經(jīng)濟(jì)，以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，積極推動城鄉(xiāng)和區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放。另一方面，全面構(gòu)建包括目標(biāo)、機(jī)制、法治、監(jiān)督的現(xiàn)代化治理體系，保障國家-區(qū)域尺度的制度化和法治化，以長效化機(jī)制保障區(qū)域合作，以動態(tài)激勵和多維監(jiān)督來規(guī)范市場主體。

我們對2019年的中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展得出以下幾點展望。

第一，創(chuàng)新發(fā)展是2019年中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的主旋律。通過實施京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)三大國家戰(zhàn)略，東部沿海地區(qū)的GDP增長速度將會與全國平均速度持平，其中沿海南部各省市的發(fā)展速度會明顯地高于全國平均速度。整體經(jīng)濟(jì)活動不斷向東部沿海地區(qū)集聚的區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)將會繼續(xù)強(qiáng)化，隨著部分工業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，服務(wù)業(yè)不斷向沿海地區(qū)集聚的趨勢會更加明顯，這也對東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級提供了主要原動力，由于東部地區(qū)是我國面向國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的重心所在，保持東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁發(fā)展，是中國經(jīng)濟(jì)增長福音。

第二，優(yōu)化區(qū)域空間結(jié)構(gòu)是2019年區(qū)域發(fā)展的必然要求。自區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，東西部區(qū)域之間的發(fā)展差距呈現(xiàn)出減緩的態(tài)勢，東西部區(qū)域均衡發(fā)展開始出現(xiàn)。然而，進(jìn)入本世紀(jì)第二個十年開始，南北發(fā)展差距的出現(xiàn)已經(jīng)引起人們的重視。2018年北方地區(qū)發(fā)展的乏力，東北地區(qū)雖然開始逐步扭轉(zhuǎn)下跌的態(tài)勢，發(fā)展開始出現(xiàn)好的苗頭，但仍然是觸底后的剛剛反彈；華北和西北地區(qū)危機(jī)加深，大部分省區(qū)發(fā)展速度低于6%已經(jīng)不可避免。這種江南和西南地區(qū)發(fā)展強(qiáng)勁而北方疲軟的態(tài)勢，使南北方相對均衡發(fā)展的格局被打破。優(yōu)化區(qū)域空間結(jié)構(gòu)，需要從南北發(fā)展差距的拉大來著眼出臺政策。

第三，東部沿海地區(qū)2019年仍然是中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重心。從區(qū)域發(fā)展方式和發(fā)展動力來看，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長方式由過去過多依賴外部環(huán)境的支撐，向內(nèi)生性、集約型的增長方式轉(zhuǎn)變。雖然近幾年東部地區(qū)全社會固定資產(chǎn)投資增速低于其他地區(qū)，而且其投資占全國比重也呈現(xiàn)出下降的趨勢，但是其依然獲得了大量的政策資源、勞動力資源和強(qiáng)勁的消費支撐。以中心城市為核心的創(chuàng)新發(fā)展，為東部沿海地區(qū)的發(fā)展撐出一片新的天地。上海、深圳、杭州、廣州、蘇州等地的發(fā)展表明，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的創(chuàng)新核心城市，是2019年中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要支點。

第四，中部地區(qū)和西南地區(qū)在2019年的區(qū)域發(fā)展是可以期待的。中部地區(qū)的河南省2018年的GDP總量將會超過5萬億元，居全國第5位，湖北超過4萬億元，湖南接近4萬億元。安徽和江西受到長三角的帶動，發(fā)展的態(tài)勢也很好。西南地區(qū)的川云貴三省近年來發(fā)展速度一直居全國前列，2019年將會繼續(xù)鞏固這一趨勢。其中，四川省GDP總量將會超過5萬億元，位居全國第六；重慶作為中國最具競爭力的城市之一，2018年的GDP將突破2萬億元大關(guān)，在西部地區(qū)的中心城市的地位將會更加鞏固。

第五，東北和西部地區(qū)是2019年需要重點關(guān)注的地區(qū)。東北地區(qū)觸底后的反彈，根據(jù)2018年上半年的數(shù)據(jù)，東北地區(qū)黑吉遼三省的GDP增速都不足6%。人口減少，加上投資下滑，可以判斷2019年的反彈仍然動力不足。西北地區(qū)2018年的發(fā)展情況不是很樂觀，除了陜西略好，其他省區(qū)經(jīng)濟(jì)增速都不會超過6%，有的可能在3%左右。隨著國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的惡化，2019年的西北經(jīng)濟(jì)也不應(yīng)指望有很大的改善。西北地區(qū)是我國礦產(chǎn)與能源最富集的地區(qū)，國際上依靠資源開發(fā)進(jìn)入富裕經(jīng)濟(jì)體的案例很多，所以，西北地區(qū)回歸比較優(yōu)勢的發(fā)展思路，也不失為正確的選擇。

第六，2019年區(qū)域發(fā)展的總體目標(biāo)不宜過高。總體來看，根據(jù)報道，對于2019年GDP增長各省區(qū)市的目標(biāo)較2018年有所下調(diào)。例如，西藏2019年GDP增速目標(biāo)為10%左右，四川2019年GDP增長目標(biāo)是7.5%左右，河北2019年GDP增速目標(biāo)是6.5%左右，均與2018年增長目標(biāo)持平。天津2019年GDP增速目標(biāo)為4.5%左右，安徽2019年GDP增長目標(biāo)7.5%-8%；江蘇2019年GDP增速目標(biāo)為6.5%，北京2019年GDP增速目標(biāo)為6%-6.5%。上述省市較2018年的目標(biāo)都有所下調(diào)。

總之，2019-2020年是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵之年，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的大格局變化之年。只要我們按照中央的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略堅定前行，中國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展前程似錦。