作者簡介：王寧，女，商務(wù)部研究院世界經(jīng)濟研究所助理研究員，經(jīng)濟學博士（北京 100710）。

黨的十九大報告提出，從2020年到本世紀中葉可以分兩個階段來安排。第一個階段，從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，再奮斗15年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。實現(xiàn)現(xiàn)代化，區(qū)域發(fā)展是始終回避不了的一個問題。中國國土面積遼闊、地區(qū)差異極大，想要實現(xiàn)現(xiàn)代化，重點需要確保最落后的地區(qū)實現(xiàn)現(xiàn)代化。實際上，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一直是新中國成立以來中國區(qū)域政策的核心內(nèi)容。但在不同的發(fā)展階段，中國區(qū)域戰(zhàn)略和區(qū)域政策的側(cè)重點不同。

發(fā)展觀決定發(fā)展道路。黨的十八大提出了要深入實施區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新舉措。黨的十九大報告對中國目前所處發(fā)展階段的新判斷是“新時代”。而所謂的“新時代”，在區(qū)域尺度也會表現(xiàn)出差異。新時期的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略強調(diào)公平、協(xié)調(diào)與共享，新發(fā)展觀被用于指導(dǎo)全國與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。國家陸續(xù)提出了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)等國家戰(zhàn)略，“一帶一路”倡議的提出更是將重塑中國區(qū)域開放格局。隨著一系列區(qū)域戰(zhàn)略與政策的出臺，中國的區(qū)域發(fā)展也出現(xiàn)了新特征，并集中體現(xiàn)為發(fā)展協(xié)調(diào)性的增強，區(qū)域戰(zhàn)略自主性和體系性的變化。總之，改革開放40年來，中國的區(qū)域發(fā)展政策取得了一定的成效，使得近年來區(qū)域發(fā)展也出現(xiàn)了一些新的格局。當然，由于時間較短，學術(shù)界尚沒有定論。本文重點關(guān)注2012年至今的一些變化。

一、中國區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)的新特征

黨的十八大以來，中國的發(fā)展觀逐步深化，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域政策體系不斷完善，區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)了新特征，集中表現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強和區(qū)域開放格局升級。

1.區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強

中國區(qū)域發(fā)展不平衡的問題長期存在。但隨著國家加大對中西部地區(qū)的政策扶持力度，近年來中西地區(qū)經(jīng)濟增速提升，東部降速提質(zhì)，使得中國區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性有所增強。但東北地區(qū)的經(jīng)濟下降卻十分明顯，值得關(guān)注。

（1）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)性增強。中西部地區(qū)經(jīng)濟總量占比提升，東部地區(qū)和東北地區(qū)有所下降。由圖1可知，東部地區(qū)的經(jīng)濟總量占比逐年下降，到2017年降至54.14%。而中西部地區(qū)則分別升至21.34%和20.38%。東北地區(qū)自2013年轉(zhuǎn)升為降，到2017年時降至6.56%，降幅最大。相對差距也有所收斂，但東北地區(qū)經(jīng)濟降幅明顯。從人均GDP（現(xiàn)價）變化情況也能看出，中西部地區(qū)增幅最大，其次為東部，東北地區(qū)增幅最小。而從各區(qū)域人均GDP與全國平均水平的對比來看，東部有所下降，中部和西部地區(qū)有所上升，而東北地區(qū)自2012年以后下降明顯。

（2）區(qū)域社會發(fā)展協(xié)調(diào)性增強。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅體現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距的縮小，還表現(xiàn)為區(qū)域基本公共服務(wù)的均等化。這是因為區(qū)域差距是不可能完全消除的，也不可能在短期內(nèi)實現(xiàn)大幅縮小；但基本公共服務(wù)差距則可以通過加大投入實現(xiàn)大幅縮小（尤其是在公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面）。國家在加大對西部地區(qū)的公共服務(wù)支出投入方面成效十分明顯，東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)、東北地區(qū)2017年人均地方公共服務(wù)支出相比2008年分別增長85.65%、110.55%、112.13%和95.38%。2011年西部地區(qū)的人均地方一般公共服務(wù)支出超過東部地區(qū)，并從2012年起一直處于四大板塊的最高水平。中部地區(qū)也在2015年超過東北地區(qū)。東部地區(qū)公共服務(wù)整體上水平較高；雖然近年來公共服務(wù)投入增幅有所放緩，但其公共服務(wù)無論在硬件設(shè)施還是軟性服務(wù)能力方面均處于領(lǐng)先地位。

（3）區(qū)域空間分布格局更為協(xié)調(diào)。經(jīng)濟活動的空間集聚是一個全球現(xiàn)象，不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家。中國因為自然地理及人口分布的原因存在著一條胡煥庸線，而經(jīng)濟活動的布局也基本遵從這條線，現(xiàn)時還受經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和政策的影響，存在著經(jīng)濟活動空間布局不平衡。

但區(qū)域協(xié)調(diào)并不意味著“平均化”，而是各區(qū)域的自然地理、人口與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)。按照中國的人口與經(jīng)濟活動的空間分布來看，改革開放后很長一段時間內(nèi)，經(jīng)濟活動主要向東部沿海集聚，而作為人口集聚地的中西部地區(qū)則由于經(jīng)濟活動有限對人口的吸納能力不足，使得中國跨區(qū)域長距離的人口流動成為常態(tài)。但隨著中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提速，其對人口的吸納能力提升，尤其是中部地區(qū)（西部很大一部分被劃為生態(tài)限制開發(fā)區(qū)）。近年來，不論是生產(chǎn)要素還是產(chǎn)業(yè)，都出現(xiàn)了向中西部地區(qū)回流的趨勢，中國的區(qū)域空間分布格局更為協(xié)調(diào)。

首先來看勞動力要素的流動。根據(jù)《2017年中國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示，2017年農(nóng)民工總量達到28652萬人。在農(nóng)民工總量中，外出農(nóng)民工17185萬人，占比為59.98%。在外出農(nóng)民工中，省內(nèi)流動農(nóng)民工9510萬人，占外出農(nóng)民工的55.3%，自2014年以來占比逐年提高。其中，新增外出農(nóng)民工主要在省內(nèi)流動，省內(nèi)流動農(nóng)民工增量占外出農(nóng)民工增量的96.4%。這表明，中國勞動力就近流動就業(yè)的現(xiàn)象增多，這將有利于實現(xiàn)經(jīng)濟要素的空間匹配。

從輸入地看，中西部地區(qū)吸納能力逐步增強，但東部地區(qū)仍是吸納勞動力的主要區(qū)域。中國農(nóng)民工按輸入地分布來看，近10年間流入東部地區(qū)的逐步減少，而流在中西部地區(qū)的占比提高。2017年，在東部地區(qū)務(wù)工農(nóng)民工15993萬人，占農(nóng)民工總量的55.82%；在中部地區(qū)務(wù)工農(nóng)民工5912萬人，占農(nóng)民工總量的20.63%；在西部地區(qū)務(wù)工農(nóng)民工5754萬人，占農(nóng)民工總量的20.08%；在東北地區(qū)務(wù)工農(nóng)民工914萬人，占農(nóng)民工總量的3.19%。

其次，中西部地區(qū)承接國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的條件不斷完善。中國區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，存在著產(chǎn)業(yè)“雁陣”轉(zhuǎn)移的實現(xiàn)基礎(chǔ)；中西部地區(qū)是東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要承載地。而隨著中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進，尤其是高速鐵路、公路和航空網(wǎng)絡(luò)的普及，物流和運輸成本不斷下降；另外，中國對中西部地區(qū)政策方面的優(yōu)惠，如西部大開發(fā)、中部崛起等戰(zhàn)略，使得中西部地區(qū)無論是在經(jīng)濟發(fā)展的物質(zhì)條件，還是政策環(huán)境和生活條件方面，都有了極大地改善。這為經(jīng)濟要素、經(jīng)濟活動向中西部地區(qū)的流動和聚集提供了重要前提。近年來，中西部地區(qū)，如鄭州，由地方政府牽頭組織各種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的系列對接活動，取得了一定的成效。

總之，不論是在增速、經(jīng)濟總量占比還是基本公共服務(wù)方面，中國各區(qū)域板塊之間的總體差距都有所收斂，區(qū)域協(xié)調(diào)性有所增強。另外，中國區(qū)域協(xié)調(diào)性的增強，還體現(xiàn)在各區(qū)域自身的比較優(yōu)勢得到發(fā)揮與釋放，經(jīng)濟發(fā)展與自然環(huán)境、社會發(fā)展相適應(yīng)。這方面得到的關(guān)注要少一些。由于本文后面會有所體現(xiàn)，這里不再進一步論證。但是，由于區(qū)域發(fā)展階段不同，中國區(qū)域發(fā)展差距不論是在經(jīng)濟發(fā)展層面，還是在社會發(fā)展方面仍會絕對性地存在，而且更多地體現(xiàn)在發(fā)展的水平與質(zhì)量差距上。另外，隨著中國城市群的發(fā)展，城市群由于集聚經(jīng)濟效應(yīng)的發(fā)揮，其與區(qū)域內(nèi)其他地區(qū)的發(fā)展差距、城市群內(nèi)部存在的差距以及省際差距拉大都是值得關(guān)注的問題。這也是未來中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要重視的問題。

2.區(qū)域全面對外開放格局逐步形成

對外開放是推動中國經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，同樣也是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、塑造區(qū)域經(jīng)濟格局的重要力量（劉云中，2018）。中國改革開放后實施的非均衡區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略就是從東部沿海地區(qū)開始。“十二五”規(guī)劃更是明確提出完善區(qū)域開放格局的措施，要求把堅持擴大開放與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合，協(xié)同推進沿海、內(nèi)陸、沿邊開放，把均衡協(xié)調(diào)作為區(qū)域開放的重要目標。“十三五”時期則以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)、“一帶一路”建設(shè)為引領(lǐng)，全面推進雙向開放，支持沿海地區(qū)全面參與全球經(jīng)濟合作和競爭，同時以內(nèi)陸中心城市和城市群為依托，建設(shè)內(nèi)陸開放戰(zhàn)略支撐帶，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。“一帶一路”倡議的推出，中西部地區(qū)原有向海洋開放的比較劣勢轉(zhuǎn)變成了臨近絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國家的比較優(yōu)勢；同時，相比于東部地區(qū)，中西部地區(qū)在勞動力、土地方面仍有一定的成本空間。

如果說中國的對外開放最初是以貨物出口換資本、換技術(shù)的形式打開國門，那么隨著中國的對外開放水平的提高，資本已經(jīng)不是中國最為欠缺的要素，而是核心技術(shù)。國家外匯管理局數(shù)據(jù)顯示，截至2019年1月末，中國外匯儲備規(guī)模為30879億美元。當前中國除了引進外資，資本開始“走出去”向海外投資，將中國的成熟技術(shù)、管理經(jīng)驗出口到國外，尤其是在近幾年表現(xiàn)亮眼。當然，中國不同區(qū)域?qū)ν忾_放不平衡的格局仍未改變：東部走在對外開放的前沿，由追求貿(mào)易順差逐步向追求貿(mào)易平衡、資本輸出過渡；而中西部地區(qū)也在加快開放的步伐。

從外貿(mào)依存度情況來看，東部地區(qū)比例最高，同時東部地區(qū)在2006年達到最高值97.45%后，逐年下降，到2017年降至51.83%。東北地區(qū)則從2007年后連續(xù)下降。中西部地區(qū)的外貿(mào)依存度多年來一直處于低位且上升緩慢，中間受國際經(jīng)濟環(huán)境影響出現(xiàn)下降，但從2015年起開始回升。從凈出口情況也能看出，中西部地區(qū)落后于東部地區(qū)。東部地區(qū)的順差出現(xiàn)過兩次波峰，分別為2008年和2015年。中西部地區(qū)則在2009年后開始擴大出口，但中部地區(qū)貿(mào)易順差一直到2016年才開始收窄，西部地區(qū)則在2015年開始收窄。東北地區(qū)是個特例，其貿(mào)易順差在2008年達到峰值后一直下降，這與大的國際經(jīng)濟環(huán)境有關(guān)，但最主要的原因在于東北地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

自改革開放以來，東部地區(qū)一直是中國吸引外資的主要地區(qū)，即便在2012年和2014年外商投資企業(yè)投資份額也占到全國的75%以上。但2004年以來，東部地區(qū)外商投資企業(yè)投資份額基本呈現(xiàn)下降的趨勢，直至2014年止跌回升，并在2017年再次下降。與此相反，進入21世紀，國家區(qū)域政策向中西部地區(qū)逐步傾斜，中西部地區(qū)的外商投資企業(yè)份額紛紛上升，但在2014年和2015年，西部地區(qū)和中部地區(qū)開始回落。進入21世紀后，東北地區(qū)對外資的吸引力逐年下降，但在近兩年下降幅度開始收窄。

隨著中國外匯儲備的增長，中國的資本開始走出國門。中國自2002年有對直接投資統(tǒng)計數(shù)據(jù)以來，東部沿海幾個省份對外直接投資一直最為活躍。2003—2011年四大板塊的對外直接投資增長緩慢，但之后，尤其是東部地區(qū)增長最快。到2017年，東部地區(qū)對外直接投資（非金融類）占GDP比重為9.37%。與吸引外資情況不同，東北地區(qū)對外直接投資占GDP的比重要高于中西部地區(qū)。

目前，中國在開放政策上基本實現(xiàn)了全覆蓋，如中國東部地區(qū)設(shè)立了上海、天津、福建、廣東、浙江、海南自由貿(mào)易試驗區(qū)，在中西部和東北地區(qū)設(shè)立了海南、湖北、四川、重慶、遼寧、陜西自由貿(mào)易試驗區(qū)。這表明新一輪的對外開放已經(jīng)上升到了制度開放。

改革開放以來，向海洋開放一直是對外開放的主要方面，而中西部地區(qū)與東部的聯(lián)通是首要制約條件。為改善中西部地區(qū)的交通通達能力以及提升東部地區(qū)內(nèi)外的聯(lián)通情況，2011年，“十二五”規(guī)劃提出中國高鐵規(guī)劃，建成“四縱四橫”客運專線。中國中長期鐵路規(guī)劃中，到2020年中國的“四縱四橫”客運專線全長將達到16000公里。而“一帶一路”倡議的提出更是將重塑中國區(qū)域開放格局，凸顯中西部地區(qū)內(nèi)陸開放比較優(yōu)勢，開啟中國向海洋開放與向沿邊開放的全面開放新格局。在“一帶一路”推進過程中，西部地區(qū)明顯具備毗鄰沿線國家的優(yōu)勢，因此，其發(fā)展邊境經(jīng)貿(mào)的優(yōu)勢十分突出。

3.城市群呈現(xiàn)新特點并引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

經(jīng)濟活動在空間上有集聚的傾向，如美國GDP中有50%集聚于東海岸、西海岸和南部的少數(shù)城市；日本GDP主要集聚于三大都市圈；巴西總面積15%的中南部三個州占據(jù)其全國總產(chǎn)值的50%以上。可以說，經(jīng)濟發(fā)展在空間上是不平衡的（劉洪愧、劉霞輝，2018）。中國也不例外。除了因自然地理因素（如高山、河流）對空間的天然分割形成的人口經(jīng)濟活動聚集區(qū)外（這種先天的地理因素一直發(fā)揮著作用），由于開放經(jīng)濟發(fā)展，中國東部地區(qū)存在著天然對外開放的優(yōu)勢，而長三角、珠三角和京津冀也逐步成了東部地區(qū)引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要城市群。

但由于中國人口眾多，東部地區(qū)承載力有限，因此中西部地區(qū)近年來也圍繞著一些重要的城市節(jié)點正在形成或規(guī)劃一些區(qū)域性的城市群。如圍繞著武漢、長沙、鄭州、西安，西部地區(qū)的成都、重慶正在形成的城市群。由此，中國逐步形成了不同等級、各有特色的城市群，并且出現(xiàn)了城市群引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新局面。2017年8月，中國發(fā)展研究基金會課題組發(fā)布研究結(jié)果顯示，2015年，長三角、珠三角、京津冀、海西、山東半島、中原、武漢、長株潭、關(guān)中、成渝、遼中南、哈長等12個城市群聚集了中國經(jīng)濟總量的80%。而這12個城市群的總面積只占了中國國土面積不到20%，人口占中國總?cè)丝诘?SPAN lang=EN-US>60%之多。

城市群引領(lǐng)各區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展。中國各區(qū)域城鎮(zhèn)化水平不斷推進，到2017年，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平達到66.95%，東北地區(qū)為61.96%，中、西部地區(qū)分別為54.29%和51.65%。其中，中國城鎮(zhèn)化水平最高的幾個城市均位于東部地區(qū)，如2017年北京為86.5%、天津為82.93%、上海為87.7%。而2017年，廣東全省城鎮(zhèn)化水平為69.85%。受三大國家級城市群影響，東部城鎮(zhèn)化水平推進最快。 

以城市群為單位引領(lǐng)區(qū)域創(chuàng)新。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在孕育興起，中國想要改變“跟跑”的局面、提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，就需要加大科技創(chuàng)新投入，掌握更多原創(chuàng)性核心科技。受中國科技創(chuàng)新資源（包括科技創(chuàng)新人才、科研院所、創(chuàng)新資本等）分布不均衡的影響，中國未來必將加大區(qū)域創(chuàng)新中心建設(shè)，必然以創(chuàng)新中心所在城市群為單位，推進區(qū)域經(jīng)濟整體發(fā)展。以高等教育院校、科研院所分布為例，北京、上海、武漢、西安、天津、合肥、深圳等城市占有的科技創(chuàng)新資源占據(jù)絕對優(yōu)勢。其中，北京作為首都，科技智力資源豐富，全國科技創(chuàng)新中心是中央賦予北京的新定位。新的發(fā)展階段，中國將進一步有效地整合、利用好科技創(chuàng)新中心的資源，輻射帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，形成區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要助力。

目前，各板塊基本都有自己比較重要的城市群，如東部地區(qū)有京津冀、長三角和珠三角三個國家級城市群；而中部地區(qū)圍繞武漢、鄭州、長沙形成的武漢城市群、中原城市群和長株潭城市群；西部地區(qū)的成渝城市群；東北地區(qū)的遼中南、哈長城市群。另外，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略對于探索大城市病、優(yōu)化城市群發(fā)展具有重要意義，而長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略的提出，通過串聯(lián)幾大板塊地區(qū)，是實現(xiàn)沿長江區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的重要契機。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中出現(xiàn)的新問題

中國區(qū)域發(fā)展進入以城市群為支撐的時代，區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性不斷增強，但出現(xiàn)了一些新的問題，也值得重視。

1.各區(qū)域存在不同程度的“去工業(yè)化”

工業(yè)化是經(jīng)濟現(xiàn)代化的過程，而現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展和升級是工業(yè)化的核心內(nèi)容（魏后凱、王頌吉，2019）。中國的經(jīng)濟發(fā)展，工業(yè)占很大比重，而工業(yè)化發(fā)展很大一部分是制造業(yè)發(fā)展。自中國2001年加入WTO之后，開放腳步加快。東北地區(qū)依托新中國成立后的工業(yè)基礎(chǔ)，東部地區(qū)依托沿海區(qū)位優(yōu)勢，紛紛率先發(fā)展。雖然中國的經(jīng)濟增長在2009年因國際金融危機出現(xiàn)過短暫地下降，但之后除東部地區(qū)延續(xù)2006年以來的下降趨勢外，中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)都在2011年達到峰值后才下降。這種下降有其合理性。因為一是受工業(yè)發(fā)展成本（主要包括勞動力、土地、資源環(huán)境代價）上升影響；二是中國主體功能分區(qū)，為優(yōu)化國土空間發(fā)展格局、提高區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量而進行的主動下調(diào)；三是這種各區(qū)域同時期下降一定程度上受經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、去工業(yè)化加大服務(wù)業(yè)比重的觀點影響，各地方主動加大“去工業(yè)化”的力度。

2011年《全國主體功能分區(qū)》提出后，中國調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展，更加重視區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。東部地區(qū)經(jīng)濟降速相對而言更像是一種自然和外因共同作用的結(jié)果，而中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)則是在2011年后集體出現(xiàn)工業(yè)增加值占比下降。東部地區(qū)工業(yè)增加值占GDP的比重在2006年出現(xiàn)峰值，但在2006年以前，其占比增長已經(jīng)放緩；在2006年之后，工業(yè)增加值占比逐年下降。而中西部地區(qū)在2002年前后工業(yè)增加值占比開始上升，并在2011年達到峰值，之后下降幅度明顯大于東部地區(qū)。東北地區(qū)工業(yè)占比在2004年以前相對穩(wěn)定，之后同樣在2011年達到峰值并快速下降，到2017年其工業(yè)占比在四大板塊中處于最低，為30.77%。中西部和東北地區(qū)均在2011年實現(xiàn)工業(yè)占比峰值，但東北地區(qū)的降幅最大。

中國的經(jīng)濟現(xiàn)代化遠未實現(xiàn)，尤其是在區(qū)域發(fā)展不平衡的背景下，各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展存在階段性差距，生產(chǎn)效率和工業(yè)技術(shù)也與發(fā)達國家相去甚遠。可以說，中國工業(yè)化的任務(wù)、中國各區(qū)域工業(yè)化的任務(wù)并未真正完成。中國是工業(yè)大國，但尚不是工業(yè)強國，與日本、德國等國家在工業(yè)領(lǐng)域的差距明顯。在新的發(fā)展階段，需要正確認識工業(yè)化，提高工業(yè)發(fā)展質(zhì)量，加大對核心技術(shù)的投入，以充分發(fā)揮先進制造業(yè)對區(qū)域經(jīng)濟增長的支撐作用。

2.區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)尚未形成

經(jīng)濟活動有集聚的傾向，而創(chuàng)新更甚（Crescenzi et al.,2015）。從2018年2Thinknow的創(chuàng)新中心指數(shù)排名來看，國際創(chuàng)新中心主要分布在歐美國家，如美國的東西海岸、日本的東京都市圈、英國的倫敦都市圈以及以色列等國家和地區(qū)。從國際上一些發(fā)展較好的國家或地區(qū)的經(jīng)驗來看，也正好驗證了以知識、人才、資本在內(nèi)的要素，通過市場機制或政府作用下集聚，并形成某種產(chǎn)業(yè)集聚，實現(xiàn)科技創(chuàng)新活動與企業(yè)之間的聯(lián)動發(fā)展。從中國的創(chuàng)新資源分布來看（以高校、科研院所為主），其主要分布于東部地區(qū)的京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)，中部的長江中游城市群、關(guān)中城市群以及西部地區(qū)的成渝城市群。創(chuàng)新資源分布不均衡，且主要集中于少數(shù)城市，如北京、上海、深圳、武漢、西安等地。

中國經(jīng)濟發(fā)展進入高質(zhì)量發(fā)展時代，更加重視科技創(chuàng)新對經(jīng)濟發(fā)展的推動作用。但從目前國內(nèi)的情況來看，創(chuàng)新資源普遍互動不足。一些國家級科技創(chuàng)新項目，可以通過項目形式實現(xiàn)短暫的創(chuàng)新資源集聚，但普遍缺乏常態(tài)化的創(chuàng)新資源互動、進而形成有效的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。一些高科技產(chǎn)業(yè)園缺少與高校科研院所合作的有效渠道。與此同時，也出現(xiàn)了一些先進示范。例如，北京率先提出“三城一區(qū)”，統(tǒng)籌本市創(chuàng)新資源、鼓勵科研院所與企業(yè)良性互動、促進科研成果市場化；長三角地區(qū)創(chuàng)新資源也出現(xiàn)良性互動的苗頭；粵港澳大灣區(qū)為廣東吸引港澳創(chuàng)新資源、延展創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)提供了重大機遇。這都是我國創(chuàng)新資源互動的新進展，但需要引起高層重視、打破創(chuàng)新合作的壁壘，以鼓勵區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，為高質(zhì)量發(fā)展提供可持續(xù)助力。

3.區(qū)域合作機制創(chuàng)新不足

中國區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性逐步增強，但區(qū)域發(fā)展及跨區(qū)域合作中面臨的體制機制障礙仍是一個難題。包括跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中的生態(tài)補償機制、跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作中的利益共享機制、跨區(qū)域政策溝通中面臨的行政等級不對等等。機制創(chuàng)新不足，會嚴重影響市場機制作用的發(fā)展，從而阻礙要素自由流動。2018年11月29日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》提出，要建立區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制、健全市場一體發(fā)展機制、深化區(qū)域合作機制、優(yōu)化區(qū)域互助機制、健全區(qū)際利益補償機制、完善基本公共服務(wù)均等化機制、創(chuàng)新區(qū)域政策調(diào)控機制、健全區(qū)域發(fā)展保障機制。這是對當前中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制創(chuàng)新的重要指導(dǎo)與先見之策。因此，需要重視對區(qū)域協(xié)調(diào)機制實踐的探索、總結(jié)和理論升華，從而形成符合中國國情的、全面的區(qū)域協(xié)調(diào)機制體系。

三、區(qū)域發(fā)展的新思路

隨著中國對發(fā)展的認識不斷深化，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與發(fā)展政策也在此過程中不斷完善，逐步形成了中國特色的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策體系。面對新時代國內(nèi)國際形勢的變化，區(qū)域發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了新的格局，而新格局需要有新的區(qū)域發(fā)展思路，以謀篇布局實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展（陳耀，2018）。

1.創(chuàng)新引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展

科技是第一生產(chǎn)力。中國經(jīng)濟發(fā)展進入新的發(fā)展階段，需要發(fā)揮科技創(chuàng)新對經(jīng)濟發(fā)展的推動作用，才能提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。中國想要改變“跟跑”的局面、提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，就需要加大科技創(chuàng)新投入，掌握更多原創(chuàng)性核心科技。受科技創(chuàng)新資源（包括科技創(chuàng)新人才、科研院所、創(chuàng)新資本等）分布不均衡的因素影響，中國未來將加大區(qū)域創(chuàng)新中心建設(shè)，必然以創(chuàng)新中心所在城市群為單位，推進區(qū)域經(jīng)濟整體發(fā)展。新的發(fā)展階段，中國需要進一步有效地整合、利用好科技創(chuàng)新中心的資源，輻射帶到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，以創(chuàng)新引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展，使科技成為區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要動力。

2.區(qū)域發(fā)展要與改革開放緊密結(jié)合

對外開放是區(qū)域經(jīng)濟格局的重要塑造力量。面對當前國際環(huán)境大背景的一系列變革，在全面開放并逐步向全方位開放過渡的背景下，思考區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須要有開放思維。隨著中國國力的提升，開放經(jīng)濟環(huán)境下的“貿(mào)易摩擦、技術(shù)封鎖”問題愈發(fā)頻繁。充分發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的比較優(yōu)勢，提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的競爭力，能夠使中國在開放經(jīng)濟中具有一定抵御外部沖擊的能力。

3.區(qū)域發(fā)展與中國現(xiàn)代化進程有機結(jié)合

工業(yè)化是現(xiàn)代化的過程。對工業(yè)化的理解不能片面地認為以服務(wù)業(yè)替代工業(yè)。服務(wù)業(yè)本身，尤其是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，是在產(chǎn)業(yè)分工過程中從傳統(tǒng)的工業(yè)領(lǐng)域細化出來，并為服務(wù)于工業(yè)發(fā)展的需要而存在；而工業(yè)的發(fā)展，也為包括科技創(chuàng)新活動在內(nèi)的服務(wù)業(yè)提供試驗基礎(chǔ)，是一種良性互動的關(guān)系。工業(yè)化是一個螺旋上升的過程，不能簡單地用工業(yè)占比來衡量，還要看工業(yè)發(fā)展的質(zhì)量。而中國區(qū)域發(fā)展梯度，也為國內(nèi)版的“雁陣”模式產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來了可能性。正確認識工業(yè)化的內(nèi)涵，提升中國工業(yè)化的深度，一方面應(yīng)順應(yīng)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢；另一方面，在充分發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，要堅持發(fā)展制造業(yè)。

東部地區(qū)作為優(yōu)化開發(fā)區(qū)，具有創(chuàng)新資本（包括科研院所、高端人才）集聚的優(yōu)勢，可以形成創(chuàng)新經(jīng)濟集聚區(qū)。中西部地區(qū)在以東部為主的產(chǎn)業(yè)分工格局中，應(yīng)積極參與全球產(chǎn)業(yè)分工，借助“一帶一路”倡議加強與中亞、西亞、中東歐國家的經(jīng)貿(mào)往來。中部地區(qū)相比東部地區(qū)有大量中低端勞動力，土地價格較低，距離東部港口城市較近；同時可發(fā)揮其次區(qū)域創(chuàng)新中心的作用，與東部地區(qū)創(chuàng)新聯(lián)動。而西部地區(qū)除了中部地區(qū)的勞動力和土地資源比較優(yōu)勢外，還具有毗鄰東南亞、中西和西亞等“一帶一路”沿線國家，發(fā)展邊境經(jīng)濟貿(mào)易優(yōu)勢明顯。隨著中國高速鐵路和公路網(wǎng)絡(luò)的普及，全國的流通成本將會大大降低，這為中國包括制造業(yè)在內(nèi)的工業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新要素流動創(chuàng)造了重要條件。

4.探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制

區(qū)域政策的制定，以對區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀的認識為基礎(chǔ)，并且主要針對問題區(qū)域。中國區(qū)域發(fā)展進入新階段，各區(qū)域發(fā)展面臨的問題差異極大，在這樣的背景下，需要將區(qū)域政策集中于落后地區(qū)、問題地區(qū)，以發(fā)揮“雪中送炭”而非“錦上添花”的作用。黨的十九大報告除了對傳統(tǒng)的四大板塊的總體戰(zhàn)略進行表述外，還指出要加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略同樣被賦予不同的使命。為此，本文認為建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，未來一段時間可能集中著力于以下幾點。

一是探索對落后地區(qū)發(fā)展援助機制。革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)是在中國傳統(tǒng)的四大板塊區(qū)域中的特殊問題區(qū)域。援助機制的建立，應(yīng)重在發(fā)展能力的發(fā)掘而非純粹的物質(zhì)援助，“授人以漁而非授人以魚”。包括，設(shè)立區(qū)域發(fā)展援助基金、重大項目傾斜、對口幫扶以及引導(dǎo)企業(yè)和社會力量投入（陳耀，2018）。這就需要充分研究各種問題區(qū)域的特殊性以及各自潛在的新的比較優(yōu)勢。如一些貧困地區(qū)和民族地區(qū)往往是旅游資源豐富的地區(qū)、自然環(huán)境優(yōu)美，通過加大其對外交通通達能力的建設(shè)、旅游形象宣傳和對旅游資源管理能力的提升，將發(fā)揮四兩撥千斤的作用。而對于缺少自身發(fā)展能力的地區(qū)，人、財、物的支持仍是不可或缺。

二是探索利益共享機制。“共享”是經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容，也是區(qū)域聯(lián)動的核心議題。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略的提出，對于探索跨省和區(qū)際的利益分享機制帶來了政策優(yōu)勢。這種利益分享集中體現(xiàn)在因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的稅收分成問題和生態(tài)環(huán)境保護補償問題，而兩大國家戰(zhàn)略為其改革探索創(chuàng)造了條件。如北京醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)向河北滄州地區(qū)轉(zhuǎn)移，通過“共建共管共享”的形式解決醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)北京身份和屬地管理的沖突問題，并實現(xiàn)合作共贏。而長江經(jīng)濟帶串聯(lián)東、中、西以及幾大生態(tài)功能分區(qū)，如何有效地解決發(fā)展與保護的平衡、保護中開放、發(fā)展成果的共享，區(qū)域聯(lián)動、利益共享是必由之路。如何將探索過程中出現(xiàn)的好的實踐做法復(fù)制、推廣甚至于法制化，需要充分發(fā)揮政府、市場、社會組織的多主體作用，把松散的聯(lián)席機制和具有法律效力的規(guī)范機制結(jié)合，多層次多維度地保障區(qū)域合作與聯(lián)動發(fā)展過程中的利益共享。

本文節(jié)選自《區(qū)域經(jīng)濟評論》2019年第4期