作者簡介：徐林，男，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師（杭州310058）。

2018年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》（以下簡稱《方案》），這是黨中央、國務(wù)院為落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)而進(jìn)行的重大戰(zhàn)略部署，意義無須贅述。但是對(duì)于固體廢物產(chǎn)生量最大且仍在迅速增加的中國，如何才能保證《方案》有效實(shí)施？中國固體廢棄物治理的關(guān)鍵問題有哪些？政府推動(dòng)的抓手何在？本文以居民生活固體廢物治理為例，試圖尋找上述問題的答案。

一、“無廢城市”建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境

總體而言，居民生活垃圾產(chǎn)生量因不斷提升的生活水平和生活便捷性而持續(xù)增長，這使得中國“無廢城市”建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)面臨巨大挑戰(zhàn)。一方面，生活水平提升必然會(huì)導(dǎo)致生活垃圾產(chǎn)出量增加。例如，40年前一個(gè)衣櫥就能夠裝下一家人的衣服，每一件外衣都會(huì)縫縫補(bǔ)補(bǔ)，穿了一年又一年，然而如今一個(gè)衣櫥可能連一個(gè)人的衣服都裝不下，且更新速度大大加快。家用電器、家具等也有類似的情況，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀必然。可見，生活垃圾產(chǎn)出量隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而持續(xù)增加的現(xiàn)實(shí)不可避免。另一方面，生活便捷性的提高同樣增加了生活垃圾的產(chǎn)生量。例如，快遞、外賣業(yè)務(wù)在方便人們生活的同時(shí)，也帶來了垃圾的急速增加，“雙11”過后很多居民小區(qū)、大學(xué)、寫字樓等幾乎成了垃圾場。人們?cè)谙硎芗夹g(shù)發(fā)展、服務(wù)行業(yè)轉(zhuǎn)型等帶來的便捷生活時(shí)，也面臨著日趨嚴(yán)峻的“垃圾圍城”困境。這些難以逆轉(zhuǎn)的趨勢必將持續(xù)給“無廢城市”建設(shè)以壓力，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國每年新增固體廢物100億噸左右，歷史堆存總量高達(dá)600億—700億噸，現(xiàn)實(shí)異常嚴(yán)峻，倒逼著政府的固體廢物治理必須不循常規(guī)、創(chuàng)新機(jī)制。

二、“無廢城市”建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)

第一，末端資源化利用能力是關(guān)鍵。既然在相當(dāng)長的一段時(shí)間里，固體廢物的增加無可避免，那么加強(qiáng)末端處置，實(shí)現(xiàn)其資源化利用就是唯一可行的方案。然而，當(dāng)前我國固體廢物的末端處置方式仍以填埋和焚燒為主，填埋早已難以為繼，焚燒也有諸多弊端。其一，焚燒不利于資源的再生利用，造成嚴(yán)重浪費(fèi)；其二，中國很多地區(qū)的焚燒技術(shù)不達(dá)標(biāo)，造成新的污染；其三，焚燒廠建設(shè)會(huì)因“鄰避效應(yīng)”而給地方政府帶來維穩(wěn)壓力；其四，焚燒并沒有帶來充分的減量化，焚燒后殘?jiān)廊缓芏嗲页蔀樾碌奈廴疚铩＿@樣的固體廢物處置方式和能力將十分不利于“無廢城市”的實(shí)現(xiàn)。本文認(rèn)為，既然經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展使得固體廢物的產(chǎn)生無可避免，那么資源化利用才能真正實(shí)現(xiàn)“無廢”，城市固廢治理應(yīng)從過去強(qiáng)調(diào)處置能力建設(shè)向加強(qiáng)資源化能力建設(shè)的方向轉(zhuǎn)變。

第二，發(fā)揮市場機(jī)制的作用，形成規(guī)模效應(yīng)是根本。企業(yè)是創(chuàng)新的主體，“無廢城市”的建設(shè)應(yīng)以企業(yè)（特別是龍頭企業(yè)）為主體，以市場機(jī)制為驅(qū)動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與到固體廢物的處置鏈條中。當(dāng)前中國的再生資源企業(yè)普遍規(guī)模小、門類不全，不具有持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新能力和規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。因此，加強(qiáng)對(duì)龍頭企業(yè)的培育迫在眉睫，同時(shí)，要盡快形成以區(qū)縣為單位的閉環(huán)產(chǎn)業(yè)群，建立從垃圾產(chǎn)生到資源利用的再生資源循環(huán)體系，唯有如此，“無廢”才能可期。

第三，長期來看，倡導(dǎo)綠色生活、減少固體廢物的源頭產(chǎn)生量可大大推動(dòng)“無廢城市”的建設(shè)。源頭減少垃圾的產(chǎn)生對(duì)推動(dòng)垃圾的減量化有著重要的意義，這也是中長期努力的目標(biāo)，有兩個(gè)重要的抓手：其一，倡導(dǎo)綠色生活。一方面倡導(dǎo)居民適當(dāng)改變生活必需品的配置方式，如服裝消費(fèi)上盡可能量少質(zhì)優(yōu)，避免過多丟棄造成的垃圾產(chǎn)出；另一方面培養(yǎng)綠色消費(fèi)習(xí)慣，如自帶環(huán)保袋購物、多走幾步路去餐廳吃飯、盡可能自帶茶杯等。其次，減少甚至拒絕購買過度包裝的商品。當(dāng)然，民眾有意識(shí)地踐行低碳環(huán)保行為一定是建立在長期宣傳和教育的基礎(chǔ)上，甚至需要一代人、兩代人的努力。

三、典型案例的啟示

杭州市余杭區(qū)的“虎哥回收”企業(yè)充分體現(xiàn)了利用才能“無廢”。成立于2015年7月的“虎哥回收”專注于所有“干”垃圾的處置，能夠?qū)?SPAN lang=EN-US>95%—98%的“干”垃圾從居民家中直接回收，通過后端處置實(shí)現(xiàn)資源化利用，變廢為寶，從而形成了集分類、收集、運(yùn)輸、分揀、回收、再利用于一體的閉環(huán)式全產(chǎn)業(yè)鏈，并產(chǎn)生了一定的規(guī)模效應(yīng)，走出了一條以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，發(fā)揮龍頭企業(yè)綜合優(yōu)勢，將垃圾治理的社會(huì)鏈條內(nèi)化為企業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)資源化利用的新路子。

“虎哥回收”串聯(lián)起政府—企業(yè)—居民三個(gè)關(guān)鍵主體，破解了垃圾治理的三個(gè)關(guān)鍵難題。首先，“干”“濕”兩分法實(shí)現(xiàn)了垃圾分類操作的簡單化，解決了多數(shù)居民因垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜和垃圾分類耗時(shí)、不方便也不愿意參與垃圾分類的難題。由于我國垃圾分類起步晚，居民很難像德國、日本那樣做到精細(xì)化地源頭分類。“虎哥回收”讓垃圾分類簡單化，即“簡單的事情居民做、復(fù)雜的事情虎哥做”，簡便易行的“干”“濕”兩分、“一呼就應(yīng)”的上門服務(wù)和適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)激勵(lì)使居民由被動(dòng)參與轉(zhuǎn)變成主動(dòng)分類，破解了源頭分類難問題。其次，再生資源回收和垃圾清運(yùn)兩網(wǎng)銜接，融合發(fā)展，充分發(fā)揮兩個(gè)系統(tǒng)的優(yōu)勢，提高生活垃圾的回收、分揀、處理等各環(huán)節(jié)的運(yùn)作效率。“虎哥回收”在“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)上整合了線上回收和線下清運(yùn)兩張網(wǎng)，做到了精準(zhǔn)到戶的生活垃圾分類信息統(tǒng)計(jì)，為政府相關(guān)部門制定政策、實(shí)時(shí)監(jiān)管提供了基礎(chǔ)。再次，末端解決了垃圾的資源化利用難題。“虎哥回收”末端的產(chǎn)業(yè)群幾乎可以將全部的“干”垃圾安全、清潔、集約和高效地轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂欣脙r(jià)值的再生資源，出售這些資源的利潤支持著“虎哥模式”的持續(xù)運(yùn)營。可見，龍頭企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力、規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢使垃圾能夠成為資源，“無廢”成為現(xiàn)實(shí)。

“虎哥回收”模式可以實(shí)現(xiàn)“無廢城市”，因?yàn)槔a(chǎn)生無可避免，利用才能無廢！隨著居民生活水平提升、生活便捷性增加，垃圾的持續(xù)增加短期內(nèi)難以避免，因此，迫在眉睫的關(guān)鍵問題是如何讓這些垃圾被再生利用，只有垃圾重新回歸資源，形成產(chǎn)業(yè)循環(huán)的閉環(huán)系統(tǒng)，“無廢城市”才能可期。離開資源化利用而討論“無廢”問題只能是緣木求魚。

“虎哥回收”的對(duì)象是所有的“干”垃圾，包括各種小件垃圾、大件垃圾（如廢舊家具、裝修建材、園林垃圾等）、廢舊家電（如電視機(jī)、洗衣機(jī)、電冰箱、空調(diào)、電腦等）和有害垃圾（如電子廢棄物等）等，在“虎哥回收”建構(gòu)的垃圾分類高速公路上，這些垃圾可以實(shí)現(xiàn)95%—98%的再生利用，僅有少量剩余需要送到焚燒廠。僅僅在杭州余杭區(qū)，2019年如果實(shí)現(xiàn)全覆蓋就可以少建一個(gè)日處理500噸的垃圾焚燒廠，且“虎哥回收”還可解決數(shù)千個(gè)低端勞動(dòng)力的就業(yè)問題，綜合社會(huì)效益和環(huán)境效益更是客觀。易腐垃圾的治理應(yīng)是同樣模式，利用方可無廢。部分沿海地區(qū)的先發(fā)城市已經(jīng)開始各種探索，如杭州市蕭山區(qū)引入多家企業(yè)進(jìn)行資源化處理，這些企業(yè)從餐廚垃圾中提煉各種生物油、通過生物發(fā)酵生產(chǎn)沼氣并用于發(fā)電等，這些做法不僅大大促進(jìn)了“無廢”，而且讓垃圾成為資源。

生活垃圾治理的技術(shù)路線也應(yīng)務(wù)實(shí)。垃圾治理，受到技術(shù)、民情、管理、財(cái)政等多方面的因素制約。受“虎哥回收”模式啟發(fā)，本文認(rèn)為生活垃圾應(yīng)以“干”“濕”分類為基礎(chǔ)，正確發(fā)揮焚燒、資源化利用的互補(bǔ)作用，全體系考量務(wù)實(shí)的技術(shù)路線。例如，居民家庭產(chǎn)生的易腐垃圾本質(zhì)上是含有大量不可腐爛物質(zhì)的混合垃圾，發(fā)達(dá)國家多采取直接打碎進(jìn)入下水道的方法，但這不符合垃圾成分更加復(fù)雜多樣的中國國情，生物法處理成本高、價(jià)值低，相對(duì)而言焚燒更可取；但是餐飲企業(yè)和商場等場所產(chǎn)生的易腐垃圾中含有大量油脂、蛋白質(zhì)等利用價(jià)值較高的成分，生物法資源化利用的模式優(yōu)于焚燒處理。政府應(yīng)分類引導(dǎo)擁有技術(shù)能力的企業(yè)，有效參與到各種類型的垃圾治理中。

四、“無廢城市”建設(shè)過程中的政府作用

第一，加強(qiáng)對(duì)資源利用企業(yè)的支持，并且更多地用減稅方式代替直接補(bǔ)貼的方式。“無廢城市”的關(guān)鍵在于末端資源化利用，因此，政府必須大力扶持龍頭企業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)其技術(shù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)固體廢物的資源化利用。在具體實(shí)踐中，本文認(rèn)為，應(yīng)盡量減少政府慣用的直接補(bǔ)貼方式，代之以大幅減稅。這是因?yàn)檠a(bǔ)貼金額難以精確計(jì)算且易帶來新的尋租空間，相對(duì)而言減稅更易操作，而且更好地讓市場發(fā)揮作用，優(yōu)勝劣汰。

第二，加強(qiáng)對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的監(jiān)管，保證固體廢物的處置過程達(dá)到環(huán)保要求。固體廢物的資源化利用過程是非常復(fù)雜的，甚至有可能產(chǎn)生新的污染，尤其是易腐垃圾的處置更容易產(chǎn)生廢水、廢氣，政府應(yīng)制定相應(yīng)的操作標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)過程管理。對(duì)于各地都在推進(jìn)的“濕”垃圾堆肥、黑水虻養(yǎng)殖等處置模式，更需要出臺(tái)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)管控，避免食物中的有害物質(zhì)進(jìn)入土壤或者養(yǎng)殖業(yè)，造成二次污染。

第三，對(duì)固體廢物的制造者征收環(huán)境稅以及環(huán)境附加費(fèi)。在全社會(huì)倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，對(duì)于固體廢物的重要制造者——包裝類企業(yè)，一方面遵循“誰污染、誰付費(fèi)”的原則，通過直接征稅征費(fèi)的方式促進(jìn)簡化包裝、多用綠色包裝；另一方面促進(jìn)這些企業(yè)創(chuàng)新銷售模式（如采取押金—返還制度回收外包裝物），主動(dòng)回收包裝物，減少全社會(huì)固體廢物的產(chǎn)生量。

第四，以居民的接受能力為考量逐步出臺(tái)分類難度遞增、處罰力度遞進(jìn)的強(qiáng)制措施。社會(huì)治理是為了人民，因此對(duì)居民生活垃圾違規(guī)操作的處罰措施也應(yīng)充分考慮其接受程度。中國的垃圾分類剛剛起步，德國用了兩代人的努力，日本也用了一代半人的努力才培養(yǎng)出今天的分類習(xí)慣。可見，對(duì)居民垃圾分類習(xí)慣的培養(yǎng)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，政府應(yīng)出臺(tái)難度遞增的居民分類標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)處罰措施。現(xiàn)階段普通居民家中的生活垃圾分類還是應(yīng)以“干”“濕”二分為基礎(chǔ)，在一些人員素質(zhì)較高、垃圾品種相對(duì)簡單的區(qū)域可因地制宜地進(jìn)一步強(qiáng)制細(xì)分，如寫字樓、行政事業(yè)單位辦公大樓區(qū)域可以考慮將廢紙、一次性紙杯等再分出來。當(dāng)垃圾分類的新時(shí)尚被更多人接受時(shí)，再增加難度，升級(jí)處罰力度。

需要強(qiáng)調(diào)的是，前端分類應(yīng)該以后端的處置模式為依據(jù)，只有后端能夠?qū)η岸朔殖龅睦行幹茫诸惒庞幸饬x，否則只是自欺欺人。歸根結(jié)底，城市垃圾治理的邏輯應(yīng)是：首先考慮資源化利用，其次將無法資源化或者資源化成本過高的送去焚燒，而填埋只能作為迫不得已的應(yīng)急手段。因此，資源化利用才能使“無廢城市”成為可能。