作者簡(jiǎn)介：張可云，男，中國(guó)人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所教授，博士生導(dǎo)師（北京 100872）。

黨的十九大報(bào)告明確提出“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”。2018年9月20日召開(kāi)的中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《新機(jī)制意見(jiàn)》），提出“立足發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)和縮小區(qū)域發(fā)展差距，圍繞努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)?shù)哪繕?biāo)，深化改革開(kāi)放，堅(jiān)決破除地區(qū)之間利益藩籬和政策壁壘，加快形成統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域發(fā)展新機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。”《新機(jī)制意見(jiàn)》還規(guī)范地闡明了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的三大目標(biāo)，并用“統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏”這16個(gè)字概括了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的主要內(nèi)容。但是，學(xué)術(shù)界關(guān)于如何構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的觀點(diǎn)中還存在未厘清區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展機(jī)制、區(qū)域政策與區(qū)域規(guī)劃之間的聯(lián)系與區(qū)別，以及對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的內(nèi)涵理解不到位的問(wèn)題。混淆區(qū)域發(fā)展機(jī)制與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策是討論區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制時(shí)易犯的錯(cuò)誤，而這一錯(cuò)誤會(huì)導(dǎo)致對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生偏差，從而影響對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制基本內(nèi)涵的理解。

一、區(qū)域發(fā)展機(jī)制與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的關(guān)系

區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略亦簡(jiǎn)稱為區(qū)域戰(zhàn)略，是指國(guó)家為實(shí)現(xiàn)宏觀目標(biāo)在空間上對(duì)經(jīng)濟(jì)、人口、環(huán)境等方面作出的統(tǒng)一、有目的安排，可看作一個(gè)重點(diǎn)空間的藍(lán)圖性謀劃，也可以將區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略理解為國(guó)家戰(zhàn)略的空間部署或落實(shí)。而區(qū)域發(fā)展機(jī)制是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)而形成的長(zhǎng)期化、規(guī)范化甚至是法律化的辦法或手段。區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策都具有工具屬性，屬于區(qū)域發(fā)展機(jī)制范疇。區(qū)域規(guī)劃又稱區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃或區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，是一個(gè)特定區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體空間安排；區(qū)域政策又稱區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，是政府（主要是指中央政府）干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要工具之一，它通過(guò)政府的集中安排，有目的地對(duì)某些類型的問(wèn)題區(qū)域?qū)嵭欣鎯A斜，以改變由市場(chǎng)機(jī)制作用所形成的一些空間結(jié)果，促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域格局協(xié)調(diào)并保持區(qū)域分配合理。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策三者的主要區(qū)別有兩個(gè)方面：第一，三者的側(cè)重點(diǎn)有所不同。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略側(cè)重于空間格局的謀劃，其重點(diǎn)在于明確一定時(shí)期內(nèi)一個(gè)國(guó)家或一個(gè)區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)發(fā)展的空間和方向；區(qū)域規(guī)劃強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具體的空間安排或空間資源的合理利用；區(qū)域政策主要涉及政策工具的選擇和組合。第二，三者的基本作用有一定區(qū)別。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略追求空間格局的優(yōu)化；區(qū)域規(guī)劃追求區(qū)域內(nèi)資源配置的優(yōu)化；而區(qū)域政策追求政策工具選擇以及區(qū)域支持和解決區(qū)域問(wèn)題方案的優(yōu)化。可見(jiàn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是制定區(qū)域發(fā)展機(jī)制（包括區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策）的前提，而區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策是支撐區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的工具或手段，且構(gòu)成區(qū)域發(fā)展機(jī)制的區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策相互影響、相互支持。

國(guó)家的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略會(huì)根據(jù)國(guó)家發(fā)展階段與外部環(huán)境的變化作出適當(dāng)調(diào)整，不同時(shí)期的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)會(huì)有所不同。例如，在改革開(kāi)放初期至區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提出之前這段時(shí)期，中國(guó)實(shí)施的是沿海率先發(fā)展戰(zhàn)略。中國(guó)目前實(shí)施的是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，這一戰(zhàn)略的雛形早在20世紀(jì)90年代初提出構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)就已經(jīng)形成，之后隨著國(guó)家戰(zhàn)略、發(fā)展階段和外部環(huán)境的變化，其內(nèi)容得以不斷豐富，目前主要包括區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略（即西部開(kāi)發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部崛起以及東部率先發(fā)展）與主體功能區(qū)戰(zhàn)略。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的含義最初是旨在縮小區(qū)域差距并構(gòu)建區(qū)域均衡發(fā)展格局的藍(lán)圖性謀劃，后來(lái)其內(nèi)涵不斷被拓展，融入了綠色發(fā)展與全方位對(duì)外開(kāi)放的內(nèi)容，現(xiàn)已成為新時(shí)代中央政府調(diào)控區(qū)域發(fā)展的策略與行動(dòng)指南。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最終目的是縮小區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間均衡發(fā)展，具體體現(xiàn)為基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)三個(gè)方面。因此，不能將與這三個(gè)目標(biāo)沒(méi)有直接關(guān)系的國(guó)家戰(zhàn)略視為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)容，也不能將無(wú)關(guān)縮小區(qū)域差距的手段當(dāng)作區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。以區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策為主要手段，建立“統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏”的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)這三個(gè)目標(biāo)的必然要求。

二、統(tǒng)籌有力的關(guān)鍵舉措與創(chuàng)新方向

政府的職責(zé)包括統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，這需要政府提升統(tǒng)籌能力。統(tǒng)籌有力既是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的內(nèi)容，又是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求，做到統(tǒng)籌有力的前提是建立完善的區(qū)域管理制度基礎(chǔ)。完善區(qū)域管理制度基礎(chǔ)是創(chuàng)新區(qū)域管理的必要前提與核心內(nèi)容。完善區(qū)域管理制度基礎(chǔ)主要包括“四管”，即“誰(shuí)管”“管誰(shuí)”“咋管”“管效”。

“誰(shuí)管”即合理設(shè)置區(qū)域管理機(jī)構(gòu)。中央政府機(jī)構(gòu)雖已經(jīng)過(guò)多次改革，但區(qū)域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的建議始終未受到足夠的重視。中國(guó)的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置一直采取的是分立的職能部門模式，即區(qū)域管理職能分散在國(guó)務(wù)院的多個(gè)部門。這種模式的缺陷十分明顯：第一，部門間的區(qū)域規(guī)劃與政策經(jīng)常會(huì)發(fā)生矛盾，各部門的利益與目標(biāo)不盡相同，矛盾甚至是沖突難以避免；第二，有可能造成區(qū)域政策項(xiàng)目重復(fù)，浪費(fèi)公共資源；第三，區(qū)域或地方爭(zhēng)取區(qū)域政策資源的成本大。由于各區(qū)域要面對(duì)眾多區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策決策主體，而中央各部門的區(qū)域政策制定、實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)價(jià)程序不完全相同，區(qū)域或地方開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)往往需要花費(fèi)大量的人力、物力與財(cái)力資源以爭(zhēng)取區(qū)域政策項(xiàng)目或爭(zhēng)取將本區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃上升到“國(guó)家戰(zhàn)略”高度，因而有可能造成區(qū)域或地方間的矛盾與沖突。未來(lái)應(yīng)該設(shè)置職能明確的區(qū)域管理委員會(huì)或區(qū)域政策部門。解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的矛盾，是新時(shí)代的重大任務(wù)，這對(duì)政府宏觀調(diào)控的要求會(huì)越來(lái)越高，職能明確的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的缺失，會(huì)導(dǎo)致中國(guó)各地區(qū)難以形成發(fā)展合力。

“管誰(shuí)”即明確區(qū)域管理的作用對(duì)象，劃分標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域和識(shí)別問(wèn)題區(qū)域框架。標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域是區(qū)域規(guī)劃的基礎(chǔ)，也是識(shí)別問(wèn)題區(qū)域的參照對(duì)象。標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域框架長(zhǎng)期缺失是區(qū)域規(guī)劃不完善且作用不明顯的重要原因之一。中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》提出了“加快統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)，理順規(guī)劃關(guān)系，完善規(guī)劃管理，提高規(guī)劃質(zhì)量，強(qiáng)化政策協(xié)同”的要求，制定標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域劃分體系是實(shí)現(xiàn)這些要求的基礎(chǔ)。在問(wèn)題區(qū)域劃分方面，中國(guó)目前只確定了貧困地區(qū)界線，老工業(yè)基地劃分框架仍未完善。由于問(wèn)題區(qū)域的識(shí)別涉及利益的區(qū)域間轉(zhuǎn)移，會(huì)影響多個(gè)利益主體的切實(shí)利益，因此在確定問(wèn)題區(qū)域劃分之前，必須做好大量的準(zhǔn)備工作。

“咋管”即確定合理的政策工具并規(guī)范區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策程序。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較成熟的國(guó)家，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展有兩個(gè)基本工具，即區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策，這兩者能發(fā)揮重要作用，離不開(kāi)立法的支持。從立法的角度來(lái)看，規(guī)范區(qū)域管理是大勢(shì)所趨，一套健全、完整的法律規(guī)范能保障區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的貫徹執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)區(qū)域和諧。完善未來(lái)的區(qū)域政策還需要針對(duì)不同類型的政策設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化、透明化的政策程序。不同的區(qū)域政策可以存在差異，一般而言，有待區(qū)域政策解決的問(wèn)題越嚴(yán)重，需要立法機(jī)構(gòu)的參與越廣泛。

“管效”即制定規(guī)范且明確的區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策的監(jiān)督與評(píng)價(jià)流程。根據(jù)區(qū)域規(guī)劃或區(qū)域政策實(shí)施的時(shí)期，評(píng)價(jià)可分為事前評(píng)價(jià)、事中評(píng)價(jià)與事后評(píng)價(jià)。其中，事前評(píng)價(jià)主要說(shuō)明區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的合理性，事中評(píng)價(jià)主要是監(jiān)督區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的落實(shí)過(guò)程，而事后評(píng)價(jià)主要是對(duì)區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的效應(yīng)和效率作出全面評(píng)估。迄今為止，中央政府出臺(tái)了不少區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策，但尚沒(méi)有建立明確的評(píng)估機(jī)制。

在上述“四管”中，合理設(shè)置區(qū)域管理機(jī)構(gòu)和識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域與問(wèn)題區(qū)域框架是創(chuàng)新區(qū)域管理的最基本要求。倘若“誰(shuí)管”與“管誰(shuí)”都不清楚，則不可能合理解決“咋管”與“管效”的問(wèn)題。

三、競(jìng)爭(zhēng)有序的關(guān)鍵舉措與創(chuàng)新方向

競(jìng)爭(zhēng)有序的關(guān)鍵在于保證不同區(qū)域內(nèi)的微觀利益主體在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)時(shí)不發(fā)生沖突并強(qiáng)化合作，避免區(qū)域間的重復(fù)建設(shè)、原料大戰(zhàn)與市場(chǎng)封鎖。企業(yè)跨區(qū)域活動(dòng)都是為了追逐利益，但單個(gè)企業(yè)的逐利行為不一定與政府的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)相吻合，而且有可能造成無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，引起市場(chǎng)關(guān)系混亂。確保競(jìng)爭(zhēng)有序主要依靠?jī)煞N手段，即區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策。

區(qū)域規(guī)劃的主要目的是引導(dǎo)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的微觀經(jīng)濟(jì)主體與地方政府行為，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展的思路與方向。規(guī)范微觀經(jīng)濟(jì)主體的區(qū)域行為，以避免無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)是區(qū)域規(guī)劃的重點(diǎn)之一。近幾年中國(guó)出臺(tái)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等均提出了特定區(qū)域內(nèi)各地方政府與企業(yè)有序競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則。但這些規(guī)劃都缺乏明確的、可操作性強(qiáng)的監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制。“理順規(guī)劃關(guān)系，完善規(guī)劃管理”依然任重道遠(yuǎn)。目前，區(qū)域規(guī)劃立法還沒(méi)有進(jìn)入議事日程，這是規(guī)劃流于形式的重要原因。充分發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)有序的作用，需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題有：第一，建立標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域制度，劃分出多級(jí)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域體系，提供統(tǒng)一、權(quán)威的區(qū)域規(guī)劃基本空間單元；第二，強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃立法，規(guī)定區(qū)域規(guī)劃的責(zé)權(quán)利以及制定、實(shí)施和監(jiān)督評(píng)價(jià)的程序；第三，規(guī)范區(qū)域規(guī)劃制定和實(shí)施，爭(zhēng)取盡快在區(qū)域規(guī)劃的分類、制定規(guī)范、實(shí)施程序等方面達(dá)成共識(shí)。

區(qū)域合作的活動(dòng)主體應(yīng)該是企業(yè)而不是政府，政府的作用是通過(guò)合理的區(qū)域合作政策引導(dǎo)企業(yè)跨區(qū)域活動(dòng)與競(jìng)爭(zhēng)，并防止區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突，即區(qū)域間惡性競(jìng)爭(zhēng)。20世紀(jì)80年代以來(lái)，中央政府曾經(jīng)圍繞制止重復(fù)建設(shè)和地區(qū)封鎖等區(qū)域間惡性競(jìng)爭(zhēng)行為出臺(tái)過(guò)不少以“通知”“規(guī)定”或“意見(jiàn)”的形式發(fā)布的政策，但效果均欠佳。其中最重要的原因在于，這些政策只是規(guī)定了地方政府與企業(yè)的禁止行為，但都未明確提出相應(yīng)的違規(guī)處罰機(jī)制。中央政府的區(qū)域合作政策的作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：消除區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)形成與發(fā)展的阻礙因素，規(guī)劃并實(shí)施區(qū)域范圍內(nèi)的公共與私人合作項(xiàng)目，支持地方政府在區(qū)域框架內(nèi)更有效地整合資源。因此，區(qū)域合作政策一般有三種，即支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織發(fā)展的政策、直接援助跨地區(qū)的合作項(xiàng)目和支持區(qū)域資源綜合利用的政策。經(jīng)濟(jì)全球化是區(qū)域合作的一個(gè)重要影響因素。在全球化經(jīng)濟(jì)中，各個(gè)區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手不只是鄰近區(qū)域，也可能是國(guó)內(nèi)或國(guó)外其他區(qū)域。一個(gè)區(qū)域內(nèi)的公共、私人與非營(yíng)利機(jī)構(gòu)為了提高競(jìng)爭(zhēng)能力，必須攜手制定符合本區(qū)域特點(diǎn)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與政策。區(qū)域合作政策的作用在于：充分發(fā)揮一個(gè)區(qū)域的現(xiàn)有資源與經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域分工，在競(jìng)爭(zhēng)激烈的環(huán)境中尋求區(qū)域共同發(fā)展而不是單個(gè)地區(qū)發(fā)展的機(jī)會(huì)。此外，禁止區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突的規(guī)定也應(yīng)該納入?yún)^(qū)域合作政策之列。

四、綠色協(xié)調(diào)的關(guān)鍵舉措與創(chuàng)新方向

綠色協(xié)調(diào)可以有兩種理解：一種是綠色發(fā)展加協(xié)調(diào)發(fā)展，另一種是強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。無(wú)論是何種理解，其核心內(nèi)容都是在實(shí)現(xiàn)人與自然和諧的基礎(chǔ)上促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)。確保綠色協(xié)調(diào)的手段主要有兩種，即主體功能區(qū)制度與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單。

主體功能區(qū)制度最初被稱為主體功能區(qū)規(guī)劃，由中共中央委員會(huì)2005年發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》首次提出。國(guó)務(wù)院2010年12月發(fā)布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》標(biāo)志著中國(guó)的主體功能區(qū)規(guī)劃進(jìn)入操作層面。中共中央委員會(huì)在2010年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》與2011年批準(zhǔn)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中，這一概念演變?yōu)椤爸黧w功能區(qū)戰(zhàn)略”。2013年黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度”。由規(guī)劃到戰(zhàn)略，再到制度，充分表明主體功能區(qū)日益受到中央的重視。2016年中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)、中華人民政治協(xié)商會(huì)議授權(quán)新華社發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)‘多規(guī)合一’”，再次彰顯了主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)性地位。特別值得注意的是，“十三五”規(guī)劃綱要提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念，主體功能區(qū)制度是支撐其中協(xié)調(diào)與綠色兩大發(fā)展理念的具體戰(zhàn)略措施。然而，主體功能區(qū)只是一個(gè)基本的區(qū)域劃分框架，也就是說(shuō)，主體功能區(qū)只是一個(gè)基本的制度，落實(shí)其所倡導(dǎo)的發(fā)展理念，還需要其他規(guī)劃與政策的配合，希望僅僅通過(guò)主體功能區(qū)規(guī)劃或戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)人與自然和諧是不切實(shí)際的。在主體功能區(qū)劃分的基礎(chǔ)上，再制定出標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域與問(wèn)題區(qū)域劃分框架，并以此為基礎(chǔ)制定區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策，才能將主體功能區(qū)制度落到實(shí)處。只有主體功能區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域與問(wèn)題區(qū)域框架齊全，才能真正完善區(qū)域管理的制度基礎(chǔ)。在追求人與自然和諧發(fā)展方面，主體功能區(qū)這朵“紅花”還需要標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域與問(wèn)題區(qū)域“綠葉”襯托。

區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單是一種正在嘗試的區(qū)域管理制度創(chuàng)新，其主要目的是禁止不符合生態(tài)文明要求的產(chǎn)業(yè)在特定區(qū)域布局。制定合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單，無(wú)疑是政府協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的重要職能之一，不但要兼顧地方發(fā)展和“綠水青山”，更要明確由哪些機(jī)構(gòu)執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)估這類清單。

五、共享共贏的關(guān)鍵舉措與創(chuàng)新方向

為實(shí)現(xiàn)各區(qū)域間“基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)”的協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，必須建立共享共贏機(jī)制，確保在全國(guó)整體發(fā)展的基礎(chǔ)上各區(qū)域的發(fā)展水平與生活水平趨于平等，主要依靠?jī)煞N手段，即問(wèn)題區(qū)域扶持政策與對(duì)口支援政策。

問(wèn)題區(qū)域可歸納為“窮、堵、老”，即落后區(qū)域、膨脹區(qū)域與蕭條區(qū)域（或稱老工業(yè)基地）。不同類型的問(wèn)題區(qū)域所面臨的主要問(wèn)題、發(fā)展起點(diǎn)、思路與方向都不相同，但有一個(gè)共同點(diǎn)，即均需要中央政府出面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并予以有針對(duì)性的扶持。因此，中央政府需要制定一個(gè)“窮、堵、老”清單，并確定定期調(diào)整機(jī)制。在中央政府對(duì)問(wèn)題區(qū)域?qū)嵤┑恼咧校煌愋驼叩闹攸c(diǎn)有所不同：扶持“窮”者的政策重點(diǎn)應(yīng)落腳于促使其加快從農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)或服務(wù)業(yè)社會(huì)，最終步入現(xiàn)代化軌道；扶持“堵”者的政策重點(diǎn)在于促使其通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整吐故納新，永葆經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力；扶持“老”者的政策重點(diǎn)應(yīng)傾向于幫助其通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或重構(gòu)，重振昔日雄風(fēng)，最終目標(biāo)是恢復(fù)往日活力和地位。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體進(jìn)入新常態(tài)后，“窮、堵、老”問(wèn)題區(qū)域的治理成為國(guó)家的重大戰(zhàn)略任務(wù)，治理成效的好壞直接關(guān)系到“基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)”三大目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。

對(duì)口支援政策是有中國(guó)特色的區(qū)域扶持政策，這種發(fā)達(dá)區(qū)域無(wú)償幫助落后區(qū)域的政策是體現(xiàn)了大局觀的創(chuàng)舉，為世界貢獻(xiàn)了一條先富幫后富并進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕的道路。若對(duì)“窮、堵、老”實(shí)施具有針對(duì)性的區(qū)域政策是世界治理問(wèn)題區(qū)域的一般做法，那么對(duì)口支援政策則是中國(guó)特色的制度安排。完善對(duì)口支援政策，需要在效率與均衡負(fù)擔(dān)方面加以改進(jìn)。正是由于對(duì)口支援是無(wú)償性質(zhì)，往往會(huì)重政治效果而輕經(jīng)濟(jì)效率。提高對(duì)口支援項(xiàng)目的效率，應(yīng)該圍繞受援區(qū)域的需要安排支援項(xiàng)目；發(fā)達(dá)地區(qū)中也存在地區(qū)發(fā)展水平的差距，財(cái)力雄厚的發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該對(duì)口支援落后地區(qū)中的難點(diǎn)地區(qū)，而財(cái)力一般的發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該對(duì)口支援落后地區(qū)中條件較好的地區(qū)，以適當(dāng)均衡負(fù)擔(dān)。例如，對(duì)口支援西藏的安排就有改進(jìn)余地，河北省與陜西省對(duì)口支援的是西藏最困難的阿里地區(qū)，而北京與江蘇省對(duì)口支援的是西藏條件最好的拉薩。此外，對(duì)口支援不能一成不變，需要建立調(diào)整機(jī)制。

六、總結(jié)

“統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏”是對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的高度概括，每一個(gè)方面都包含非常豐富的內(nèi)容。進(jìn)入新時(shí)代后，中國(guó)的區(qū)域發(fā)展格局發(fā)生了顯著變化，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。這16個(gè)字概括的四個(gè)方面相互關(guān)聯(lián)，不可偏廢。為了使區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制更加有效，圍繞這四個(gè)方面的立法應(yīng)該提上議事日程。

協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展是政府不可推卸的職責(zé)，但無(wú)論是采用何種機(jī)制，必須以市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用為前提。只有處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，才能使區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制更加有效。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的作用領(lǐng)域是有限的，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展是政府，特別是中央政府有限作用領(lǐng)域中的重點(diǎn)。中央政府在構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制時(shí)，還需要充分調(diào)動(dòng)并積極引導(dǎo)地方和企業(yè)參與協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，并規(guī)范地方政府執(zhí)行區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的行為。

文章來(lái)源：區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論