[摘  要] 區(qū)域協(xié)調(diào)主要包括確定空間尺度和制定協(xié)調(diào)手段兩方面內(nèi)容。對于前者而言，我國雖然已經(jīng)圍繞四大板塊制定了實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的基本框架，但仍未形成實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)具體目標的適宜尺度，以“單純促進板塊之間的協(xié)調(diào)作為中國區(qū)域協(xié)調(diào)著力點”的事實并沒有實質(zhì)性改變。這種基于單一尺度的區(qū)域協(xié)調(diào)，是我國區(qū)域分化態(tài)勢依舊嚴峻的原因之一。為此，本文在全面梳理區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展尺度類型的基礎(chǔ)上，結(jié)合新發(fā)展格局的要求，提出在“十四五”時期構(gòu)建一個以“板塊間協(xié)調(diào)構(gòu)筑藍圖性指引，問題區(qū)域協(xié)調(diào)把控政策方向，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)保障精準施策，城市群協(xié)調(diào)促進國內(nèi)大循環(huán)”為主要內(nèi)容的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展多尺度綜合框架。

[關(guān)鍵詞] 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 空間尺度 新發(fā)展格局 “十四五”

引言

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是所有國家和地區(qū)在區(qū)域一體化過程中必須追求的目標。區(qū)域協(xié)調(diào)主要包含兩部分內(nèi)容：一是空間尺度，二是協(xié)調(diào)手段。后者通常是指政府的一系列制度安排，具體包括旨在縮小區(qū)域發(fā)展差距、促進公共產(chǎn)品供給均等化、引導(dǎo)生產(chǎn)要素自由有序流動的區(qū)域政策和規(guī)劃等。前者則要根據(jù)各個國家和地區(qū)的實際情況來做出選擇。所謂空間尺度，是指政府為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而有目的地劃分出的具體空間對象，其有范圍大小之分，而且單一標準的空間尺度不能滿足區(qū)域治理的要求。空間的劃分沒有一成不變的標準，其通常取決于劃分的目的以及空間的屬性和特征，如美國BEA經(jīng)濟地區(qū)（Economic Areas，EA）劃分以及歐盟的標準地區(qū)統(tǒng)計單元目錄（Nomenclature of Territorial Units for Statistics，NUTS）的劃分標準就不盡一致。（張可云：《區(qū)域經(jīng)濟政策》，北京：商務(wù)印書館，2005年，第166-172頁。）區(qū)域協(xié)調(diào)必須兼顧這兩方面的內(nèi)容，而就實際操作難度而言，決策層不難制定出較好的協(xié)調(diào)手段，但要確定適宜的空間尺度并非易事。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一直是中國學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點話題。大部分已有研究都是討論東部沿海與中西部內(nèi)陸地區(qū)的協(xié)調(diào)，如楊敏（2005）從可持續(xù)發(fā)展、發(fā)展能力、現(xiàn)代化水平、城鎮(zhèn)化水平、人力資本和社會資源的分配六方面分析了中國東、中、西部的發(fā)展差距，并在此基礎(chǔ)上提出了改進國家宏觀調(diào)控績效、大力推進和深化區(qū)域合作的建議。（楊敏：《區(qū)域差距與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2005年第2期。）事實上，東、中、西部的均衡發(fā)展一直是中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心，西部大開發(fā)戰(zhàn)略、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、中部崛起和東部率先發(fā)展等都是圍繞這一核心的藍圖性謀劃。關(guān)于中國區(qū)域協(xié)調(diào)的研究在很長一段時間內(nèi)都是基于“三大地帶”或“四大板塊”的大尺度區(qū)域框架，并隨著區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施而形成中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的主體內(nèi)容。在這一過程中，有很多學(xué)者研究了如何在既定的大尺度空間劃分下實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，而少有學(xué)者去研究適宜協(xié)調(diào)發(fā)展的空間尺度。在早期關(guān)于“空間”的研究中，具有代表性的觀點是從問題區(qū)域（主要指落后區(qū)域、膨脹區(qū)域和蕭條區(qū)域）的角度出發(fā)，政府通過有目的的調(diào)控，有重點、分階段地協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系并促進各種類型區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展。（胡乃武、張可云：《統(tǒng)籌中國區(qū)域發(fā)展問題研究》，《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2004年第1期。）由于在每個板塊中都能找到這三類問題區(qū)域，這種觀點從某種意義上是對四大板塊劃分的突破。陳棟生（2005）在全面論述區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)涵的基礎(chǔ)上將空間尺度正式劃分為三大類：首先是區(qū)域政策覆蓋區(qū)，泛指四大板塊；其次是政策點擊區(qū)，主要是指一些問題突出的單獨區(qū)域，如資源型城市、生態(tài)保護區(qū)等；最后是經(jīng)濟合作區(qū)，主要是指通過政府推動和市場運作來實現(xiàn)各主體互利共贏的空間區(qū)域，具體包括都市圈、跨地帶的大區(qū)域和多省接壤地區(qū)等。（陳棟生：《論區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展》，《北京社會科學(xué)》2005年第2期。）這種劃分為區(qū)域政策工具的使用提供了更多參考，進而提高了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的空間尺度多樣性。隨著“都市圈“城市群“經(jīng)濟帶”等新的空間表現(xiàn)形式的出現(xiàn)，一些學(xué)者重新思考了中國區(qū)域協(xié)調(diào)的空間格局。例如，覃成林（2011）認為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制是由市場機制、空間組織機制、合作機制、援助機制和治理機制構(gòu)成的有機整體，主張在空間組織機制中構(gòu)建多極網(wǎng)絡(luò)的空間組織體系；（覃成林：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制體系研究》，《經(jīng)濟學(xué)家》2011年第4期。）張可云（2018）將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略定義為“兩主（區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略與主體功能區(qū)戰(zhàn)略）、“三核（落后區(qū)域、膨脹區(qū)域與蕭條區(qū)域）與“四從（新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略、全方位對外開放戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略），（張可云：《新時代的中國區(qū)域經(jīng)濟新常態(tài)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2018年第3期。）從內(nèi)容主體、空間識別和戰(zhàn)略實施三方面概括了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。總之，空間尺度的選擇是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要組成部分，但在其具體實施時還需要深入地討論與完善。

在研究現(xiàn)實問題時，西方經(jīng)濟地理學(xué)者十分重視空間尺度。新經(jīng)濟地理學(xué)于20世紀90年代初由保羅·克魯格曼（Paul Krugman）等人提出，（學(xué)術(shù)界認為新經(jīng)濟地理學(xué)的開山之作是克魯格曼于1991年發(fā)表的《收益遞增與經(jīng)濟地理》，參見Krugman P.,“Increasing Returns and Economic Geography”, Journal of Political Economy, vol.99, no.3, 1991, pp.483-499.）它雖然彌補了主流經(jīng)濟學(xué)忽視空間的缺陷，但受“解釋統(tǒng)一（explanatory unification）這個一般方法論標準的制約，卻將空間尺度問題置之不理。因此，自新經(jīng)濟地理學(xué)誕生之日起，便有不少西方國家經(jīng)濟地理學(xué)者對其提出了尖銳批評。例如，馬丁·博迪（Martin Boddy）指出，新經(jīng)濟地理學(xué)因其模型構(gòu)建需要而無法處理好空間尺度問題；（Boddy M.,“Geographical Economics and Urban Competitiveness: A Critique”, Urban Studies, vol.36, no.5-6, 1999, pp.811-842.）羅恩·馬丁（Ron Martin）認為，“新經(jīng)濟地理學(xué)”既不那么新，也不是經(jīng)濟地理學(xué)，只能稱之為地理經(jīng)濟學(xué)而不能叫新經(jīng)濟地理學(xué)。（Martin R., “The New ‘Geographical Turn’ in Economics: Some Critical Reflections”, Cambridge Journal of Economics, vol.23, no.1, 1999, pp.65-91.）喬舒·奧爾森（Joshua Olsen）更具體地指出，克魯格曼及其他地理經(jīng)濟學(xué)家利用相同的模型解釋大都市區(qū)層次、區(qū)域?qū)哟闻c國際層次的集聚，但他們從來就沒有弄清楚哪些機制對哪些空間尺度更重要。（Olsen J., “On the Units of Geographical Economics”, Geoforum, vol.33, no.2, 2002, pp.153-164.）西方學(xué)者的這場爭論有益于從理論與實踐兩個方面認識清楚空間尺度的意義。

改革開放以來，中國的區(qū)域分化問題日漸凸顯，為了防止不平衡的區(qū)域發(fā)展態(tài)勢的擴大，中央適時提出了若干旨在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃。然而，到目前為止，區(qū)域分化的態(tài)勢依然明顯（見圖1）。從宏觀層面講，無論是三大地帶的劃分還是四大板塊的劃分，都為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的有效實施構(gòu)筑了清晰框架。但在區(qū)域戰(zhàn)略具體實施時，板塊的空間尺度依然過大，并導(dǎo)致了板塊帶動板塊的協(xié)調(diào)方式收效不佳。這也說明，無論制定出多么好的協(xié)調(diào)手段，若沒有制度落地和精準施策的適宜尺度作為支撐，則依然難以達到預(yù)期效果。由此可見，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的有效實施不能僅僅建立在單個標準的尺度基礎(chǔ)上，而應(yīng)是多維尺度的協(xié)同支撐。

圖1   四大板塊GDP及其增長率

數(shù)據(jù)來源：歷年《中國統(tǒng)計年鑒》。

一、中國現(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的空間尺度類型

（一）大而泛的空間尺度類型

所謂大而泛的空間尺度，是指在中國全域?qū)用娓鶕?jù)地理因素和經(jīng)濟因素進行的大范圍空間劃分。改革開放以來，中國的該類空間尺度劃分大致經(jīng)歷了兩個階段。一是2003年之前東部、中部和西部三大地帶的劃分；二是2003年之后東部、東北、中部、西部四大板塊（亦稱四大戰(zhàn)略區(qū)域）的劃分。這兩種劃分都是基于經(jīng)濟水平、發(fā)展階段的差異對中國全域空間的分類識別，其相同點是都旨在解決沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)的不協(xié)調(diào)關(guān)系，不同點在于前者的劃分標準是經(jīng)濟因素和地理因素的結(jié)合，如將一些經(jīng)濟并不發(fā)達的沿海省份也納入東部沿海地區(qū)；后者的劃分基本上只考慮了經(jīng)濟因素，如將東北地區(qū)單獨劃分出來，同時剔除了東部沿海地區(qū)經(jīng)濟相對不發(fā)達的省份。目前，基于四大板塊構(gòu)建的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)凝聚了各界的共識，板塊之間的協(xié)調(diào)成為了實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)的重點。毫無疑問，四大板塊的劃分具有極強的藍圖性指引作用，勾勒出了各板塊所存在的主要區(qū)域問題，我國在此基礎(chǔ)上相繼提出了“西部大開發(fā)”“東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興”“中部崛起”和“東部率先”的針對性戰(zhàn)略措施。同時，四大板塊結(jié)合主體功能區(qū)戰(zhàn)略，配套“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展以及雄安新區(qū)建設(shè)等區(qū)域重大戰(zhàn)略的空間聯(lián)動作用，形成了具有豐富內(nèi)涵的“以板塊協(xié)調(diào)帶動全域協(xié)調(diào)”的主流框架。

然而，基于上述框架的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展并未產(chǎn)生明顯效果，不僅板塊之間的分化依然較大，而且南北的分化也日漸凸顯。事實上，不管是板塊的劃分還是針對性戰(zhàn)略和各種聯(lián)動機制的提出都是無可厚非的，空間分化依舊顯著的原因在于兩方面。一是區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略并未得到區(qū)域政策和規(guī)劃的有效支撐，大尺度空間的聯(lián)動或協(xié)調(diào)戰(zhàn)略的制定往往只是方向性把控，其最終目標的實現(xiàn)還需要依靠具體的政策和規(guī)劃；二是四大板塊內(nèi)部也存在著明顯發(fā)展差異，使得單一政策或規(guī)劃無法在板塊尺度上施行，需要分析板塊內(nèi)部子單元的發(fā)展特征并進一步細分。因此，在現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略框架下，如何使區(qū)域政策和規(guī)劃精準落地是亟待解決的問題。

總之，四大板塊的劃分為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了戰(zhàn)略指引，但它不適用于具體協(xié)調(diào)目標的實現(xiàn)，其泛化且異質(zhì)的空間無法給區(qū)域政策和規(guī)劃的實施提供具體抓手。因此，有必要在四大板塊的基礎(chǔ)上根據(jù)不同類型的區(qū)域病特征對空間進行劃分，即識別問題區(qū)域。

（二）問題區(qū)域空間尺度類型

問題區(qū)域的識別以區(qū)域生命周期理論為依據(jù)，該理論認為任何區(qū)域在實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展的過程中都會經(jīng)歷從年青到成熟再到老年的演變過程，（Thompson J.H., “Some Theoretical Considerations for Manufacturing Geography”, Economic Geography, vol.42, no.4, 1966, pp.356-365.）在不同階段也會面臨著不同的區(qū)域問題和不完全一樣的要素流動樣式，不同區(qū)域在空間發(fā)展格局中所處的競爭地位也不同。將區(qū)域生命周期理論與區(qū)域病理分析結(jié)合起來，我們可以劃分出四類新常態(tài)區(qū)域，即現(xiàn)代化前區(qū)域、年青區(qū)域、成熟區(qū)域與老年區(qū)域。其中，只有年青區(qū)域不存在突出的問題，（年青區(qū)域是發(fā)展活力十足的要素凈流入?yún)^(qū)域（如 21世紀前的深圳與即將建設(shè)的雄安新區(qū)），不存在突出的區(qū)域病，大范圍區(qū)域環(huán)境變遷或中央決策重視使得這類區(qū)域的區(qū)位優(yōu)勢或政策優(yōu)勢產(chǎn)生了巨大的吸引力。）其他三類區(qū)域都存在典型的區(qū)域病。具體而言，這三類區(qū)域病可以被概括為“窮”“堵”和“老”（詳見圖2）。

圖2   區(qū)域生命周期示意圖

“窮”是指現(xiàn)代化前區(qū)域的區(qū)域病，這類區(qū)域的發(fā)展水平較低。就區(qū)域內(nèi)部而言，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，缺乏支撐就業(yè)和地方財政收入的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，人均收入低下，基礎(chǔ)設(shè)施不健全；就區(qū)域間而言，要素凈流出嚴重。在四大板塊中，這類區(qū)域主要存在于廣大西部地區(qū)中，但在其他板塊中也能找到此類區(qū)域，如東部的河北環(huán)京津貧困帶、海南五指山地區(qū)，中部的羅霄山區(qū)、太行山地區(qū)與鄂豫皖地區(qū)，東北的大興安嶺南麓山區(qū)等。

“堵”是指發(fā)展水平相對較高的成熟區(qū)域的區(qū)域病，這類區(qū)域的經(jīng)濟增長速度趨于穩(wěn)定且在一定的空間范圍內(nèi)處于主宰地位。從區(qū)域內(nèi)部來看，人口與經(jīng)濟活動的過度集中已經(jīng)導(dǎo)致了生產(chǎn)生活成本上升、擁堵、公共服務(wù)質(zhì)量下降等一系列集聚不經(jīng)濟問題，同時還往往伴隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)趨于老化、環(huán)境趨于惡化等邁向蕭條泥潭的種種特征。從區(qū)域間來看，這類區(qū)域?qū)τ谥苓叺貐^(qū)具有一定的掌控力，是要素和各類資本的主要輸出地。在四大板塊中，東部地區(qū)整體已經(jīng)進入成熟階段，中部（武漢都市圈、長株潭城市群、中原城市群等）、西部（成渝地區(qū)等）和東北的較發(fā)達地區(qū)（遼沈、哈長地區(qū)等）也已經(jīng)進入成熟階段。

“老”是指優(yōu)勢喪盡的老年區(qū)域的區(qū)域病，這類區(qū)域的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴重衰退，經(jīng)濟停滯不前甚至倒退。具體而言，其在區(qū)域內(nèi)部表現(xiàn)為支柱產(chǎn)業(yè)落伍且競爭力下滑，結(jié)構(gòu)老化且轉(zhuǎn)換乏力，失業(yè)率較高且生活水平逐步下降；區(qū)域間表現(xiàn)為大量的企業(yè)和人口外流。在四大板塊中，老年區(qū)域主要集中在東北地區(qū)，但在東部（淄博、邢臺、韶關(guān)、徐州等）、中部（岳陽、襄陽、開封、馬鞍山、景德鎮(zhèn)、大同等）和西部（包頭、石嘴山、克拉瑪依、攀枝花、自貢、遵義、天水等）地區(qū)同樣存在這類區(qū)域。（詳見國家發(fā)展和改革委員會于2013年3月18日發(fā)布的《全國老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃（2013—2022）》，該規(guī)劃劃定的老工業(yè)基地包括95個地級老工業(yè)城市和25個直轄市、計劃單列市、省會城市的市轄區(qū)。）

根據(jù)上述三類區(qū)域病，我們可以在四大板塊的基礎(chǔ)上劃定出特點更加鮮明、問題更加明確、尺度相對較小的問題區(qū)域。由于主要病癥與成因大同小異，患有同類區(qū)域病的不同區(qū)域適宜實施區(qū)域政策。然而，這僅僅是明確了對各類區(qū)域進行政策干預(yù)和規(guī)劃指導(dǎo)的界線，一些細節(jié)性指導(dǎo)問題依然有待明確。例如，對于不同窮困地區(qū)而言，由于窮困程度存在差異，雖然政策大方向一致，但其需要的干預(yù)力度是不一樣的。為此，在問題區(qū)域尺度的基礎(chǔ)上，我們還需要進一步細化空間的劃分。

（三）細分的空間尺度類型

1.城鄉(xiāng)尺度類型。“城鄉(xiāng)關(guān)系”是中國最基本的空間關(guān)系，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成與新中國成立以來的發(fā)展戰(zhàn)略息息相關(guān)。具體而言，“城鄉(xiāng)”結(jié)構(gòu)的變化取決于城鎮(zhèn)化的進程。改革開放以前，中央政府根據(jù)當時的現(xiàn)實條件制定了以實現(xiàn)國家工業(yè)化為主的發(fā)展路線，使得城鎮(zhèn)化進程并未得到有效推進。截至改革開放初期，我國城鎮(zhèn)化率僅僅為17.24%，（數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，下同。）較1949年僅提高了6.6%，而同期的工業(yè)產(chǎn)值已占國民生產(chǎn)總值的47.7%。中國的區(qū)域不平等，在大空間尺度上表現(xiàn)為四大板塊之間的發(fā)展分化，在小空間尺度上則反映為板塊內(nèi)部各類問題區(qū)域中以城、鄉(xiāng)為基本單元的分化，具體包括“城城分化”“鄉(xiāng)鄉(xiāng)分化”和“城鄉(xiāng)分化”。這是由中國特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所決定的。其中，城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展構(gòu)成了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要部分，同時也是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系和加快農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵舉措。因此，在問題區(qū)域尺度的基礎(chǔ)上，我們進一步將空間細化為城市和鄉(xiāng)村。一方面，二元尺度的空間劃分使得協(xié)調(diào)的對象更加清晰和具體，容易被分辨和識別。雖然行政區(qū)劃調(diào)整會使得部分地區(qū)的城市和鄉(xiāng)村在空間范圍上產(chǎn)生變化，但這種人為的調(diào)整能夠通過協(xié)商來對特定地區(qū)的區(qū)域政策進行事前調(diào)整，可以降低事后的負面影響。另一方面，城鄉(xiāng)的劃分將有效地解決精準施策的問題。問題區(qū)域尺度決定了區(qū)域政策的大方向，但無法解決由其內(nèi)部差異引起的在干預(yù)力度上的異質(zhì)性問題，這一問題往往反映在以城和鄉(xiāng)為基礎(chǔ)的差異上。

2.城市群尺度類型。城市群是由一組行政級別不同、資源稟賦各異、人口規(guī)模不一、經(jīng)濟水平分化且地理鄰近的城市組成的空間尺度，其內(nèi)部至少有一個超大型城市或者多個大型城市作為輻射帶動群內(nèi)其他子城市的核心，這些城市彼此之間構(gòu)成了1小時通勤圈的空間范圍，即都市圈（根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，都市圈被定義為“城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)”。）形態(tài)。相對于周邊區(qū)域而言，城市群具有較高的一體化特征和經(jīng)濟帶動作用。改革開放以來，城鎮(zhèn)化進程的有序推進為城市群在全國布局奠定了基礎(chǔ)。事實上，中國城市群的出現(xiàn)時間比這個概念的提出時間更早。20世紀80年代初到90年代末，隨著東部沿海城市的快速崛起，長江三角洲地區(qū)已經(jīng)初具城市群規(guī)模，隨后在珠三角地區(qū)和京津冀地區(qū)也形成了兩大城市群。（方創(chuàng)琳：《改革開放40年來中國城鎮(zhèn)化與城市群取得的重要進展與展望》，《經(jīng)濟地理》2018年第9期。）然而，當時中國城鎮(zhèn)化進程的第二階段剛開始進行，經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實條件和較低的城鎮(zhèn)化率并不滿足提出“城市群”這一概念所需的客觀條件。在這段時間里，中央政府通過允許農(nóng)民工進城來促進勞動力向優(yōu)勢地區(qū)集聚，實現(xiàn)了城市數(shù)量增加（主要是中、小城市）和城鎮(zhèn)化率提升。中小城市從1978年的153座增加到1998年的583座，數(shù)量和人口各增加了2.8倍和2.6倍。（王小魯：《中國城市化路徑與城市規(guī)模的經(jīng)濟學(xué)分析》，《經(jīng)濟研究》2010年第10期。）至此，在前兩個階段城鎮(zhèn)化進程的積累下，中國進入了以城市群為主體的第三階段城鎮(zhèn)化。2006年發(fā)布的國家“十一五”規(guī)劃首次提出，“要把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，逐步形成以沿海及京廣京哈線為縱軸，長江及隴海線為橫軸，若干城市群為主體，其他城市和小城鎮(zhèn)點狀分布，永久耕地和生態(tài)功能區(qū)相間隔，高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化空間格局。”（引自《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》。）“城市群”一詞首次出現(xiàn)在“五年規(guī)劃”的綱要中，正式表明中國的空間格局逐漸進入了城市群時代。城市群幾乎遍布全國，逐漸在各個區(qū)域形成了帶動能力強、輻射范圍廣的增長極，為擴大內(nèi)需、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展注入了新活力。

二、新發(fā)展格局對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展空間尺度的要求

在國際單邊主義不斷抬頭、經(jīng)濟下行壓力激增以及新冠疫情沖擊等因素的多重影響下，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨著巨大阻力。為此，黨中央審時度勢，在2020年7月30日召開的中共中央政治局會議明確提出，“牢牢把握擴大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點”。這是面對發(fā)展環(huán)境突變的一次戰(zhàn)略調(diào)整，將“加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”，預(yù)示著中國進入新發(fā)展階段。這種戰(zhàn)略調(diào)整無疑會促使區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略做出相應(yīng)調(diào)整，同時也表明新時代高質(zhì)量的區(qū)域協(xié)調(diào)將迎來進一步的嬗變。新發(fā)展格局要求以擴大內(nèi)需為戰(zhàn)略基點，通過發(fā)揮內(nèi)需潛力來抵御外部的沖擊，實現(xiàn)經(jīng)濟的平穩(wěn)健康發(fā)展。可以預(yù)見，在未來很長一段時間內(nèi)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展將更加強調(diào)國內(nèi)大循環(huán)的作用，這對不同空間尺度間的協(xié)調(diào)提出了新要求。

（一）以板塊間協(xié)調(diào)帶動國內(nèi)區(qū)域一體化發(fā)展

四大板塊間的協(xié)調(diào)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的方向性指引。促進國內(nèi)區(qū)域一體化，必須在“推動西部大開發(fā)形成新格局，推動?xùn)|北振興取得新突破，促進中部地區(qū)加快崛起，鼓勵東部地區(qū)加快推進現(xiàn)代化”（引自《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》。）的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略指引下，在“區(qū)域”“省域”“市域”和“縣域”等不同空間尺度的地區(qū)強化分工、聯(lián)系與合作，促進要素在國內(nèi)區(qū)域間充分流動，打破區(qū)域間原料大戰(zhàn)與市場封鎖或分割，暢通不同尺度空間單元間的大循環(huán)。使國內(nèi)不同地域單元成為一個利益共同體是國內(nèi)區(qū)域一體化的最終目標，為此，需要完善中央與地方各級政府的區(qū)域治理體系，提高治理能力。

（二）以問題區(qū)域間協(xié)調(diào)釋放內(nèi)需潛力

“窮”“堵”“老”三類問題區(qū)域是發(fā)展不充分在空間上的表現(xiàn)，而發(fā)展不平衡主要體現(xiàn)在問題區(qū)域與發(fā)達區(qū)域之間的發(fā)展差距上。解決不平衡不充分的區(qū)域發(fā)展問題的核心在于聚焦“窮”“堵”“老”。中央與地方政府在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展時聚焦于這三類區(qū)域，一方面可以明確解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題的著力點，另一方面還可挖掘出巨大的消費與投資潛力，促進國民經(jīng)濟良性增長。“以國內(nèi)大循環(huán)為主體”必須重視這三類區(qū)域的作用。從戰(zhàn)略區(qū)域的角度來看，中西部地區(qū)的潛力最大，是中國最大的回旋余地。2020年上半年，在中西部地區(qū)18個省市自治區(qū)中，河南、湖北、陜西、山西與內(nèi)蒙古等5個省份的經(jīng)濟增長速度為負；在除港澳臺外的31個省市自治區(qū)中，有16個是正增長，其中13個分布在中西部地區(qū)。數(shù)據(jù)表明，在面對重大沖擊時，中西部地區(qū)抵御沖擊的能力要強于其他地區(qū)。總體而言，中西部地區(qū)與東北地區(qū)老工業(yè)基地的發(fā)展?jié)摿^大，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)該重點布局于中西部地區(qū)與東北地區(qū)老工業(yè)基地。聚焦“窮”“堵”“老”，是從總體上解決國家發(fā)展不充分問題的關(guān)鍵，也是解決中國人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的重要抓手。

（三）以細分尺度間協(xié)調(diào)形成鞏固內(nèi)需的增長極體系

一方面，要促進城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，通過強化以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)來進一步釋放農(nóng)業(yè)農(nóng)村的需求；另一方面，需要充分發(fā)揮經(jīng)濟核心區(qū)域已經(jīng)形成的城市群與都市圈的帶動作用，培育覆蓋全國的增長極體系。由珠江三角洲城市群、長江三角洲城市群、京津冀城市群與成渝城市群組成的菱形地區(qū)是中國目前的經(jīng)濟重心，這四大城市群和菱形的幾何中心長江中游城市群是中國擴大內(nèi)需與自主創(chuàng)新的領(lǐng)頭羊。這些核心城市群與都市圈不僅要通過高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造新內(nèi)需，而且負有帶動整個國家發(fā)展的重任。京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展以及黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等戰(zhàn)略的實施，將優(yōu)化已有增長極并催生新的增長極。

三、“十四五”時期中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略空間尺度框架的構(gòu)想

“十四五”規(guī)劃是中國全面建成小康社會和開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年規(guī)劃，具有重要意義。順應(yīng)新的時代要求，中國應(yīng)當在區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的基本框架下，配套“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶建設(shè)和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的軸帶引領(lǐng)作用，結(jié)合“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”的具體要求，實現(xiàn)高質(zhì)量的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)前文分析，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效推進需要戰(zhàn)略層面、政策方向把控層面和政策實施層面的多維支撐。這表明，單純在一個空間尺度上討論區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展難以實現(xiàn)預(yù)期目標。為此，“十四五”規(guī)劃有必要構(gòu)建旨在擴大內(nèi)需、促進區(qū)域協(xié)調(diào)的空間尺度框架，明確不同尺度的空間在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中所發(fā)揮的作用。

（一）以板塊間協(xié)調(diào)構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的藍圖性指引

四大板塊的劃分不僅勾勒出了中國整體發(fā)展“東強西弱”的基本特征，還奠定了實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的主基調(diào)。根據(jù)該基本特征，中央制定了一系列旨在促進東、中、西聯(lián)動的大政方針，如鼓勵東部地區(qū)的部分產(chǎn)業(yè)有序地向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移、積極引導(dǎo)東北老工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與重構(gòu)等。“十四五”期間，需要進一步健全和強化四大板塊在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的藍圖性指引作用，在高質(zhì)量發(fā)展和新發(fā)展格局的要求下推動四大板塊發(fā)展。

1.形成西部大開發(fā)新格局。自1999年底實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，西部地區(qū)實現(xiàn)了整體發(fā)展水平的較大飛躍，在產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護以及創(chuàng)新水平等方面也取得了長足進步。然而，作為中國面積最大且自然條件相對較差的板塊，西部地區(qū)的發(fā)展仍面臨著兩大問題。第一，對外經(jīng)濟聯(lián)系水平還有待提高。西部地區(qū)雖然受益于政策傾斜和自身要素成本優(yōu)勢，承接了部分產(chǎn)業(yè)，但與中、東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)水平仍較低，整體上仍未形成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。在西部地區(qū)，由于部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡劣且生態(tài)修復(fù)能力脆弱，一些高耗能、高耗水、高污染的產(chǎn)業(yè)進入難度加大，提高了形成“東中西產(chǎn)業(yè)高度關(guān)聯(lián)、經(jīng)濟良性循環(huán)”格局的難度。此外，西部沿邊地區(qū)與俄羅斯、蒙古、中亞地區(qū)、南亞和東南亞等地區(qū)在邊境經(jīng)濟合作、跨境產(chǎn)業(yè)布局、跨境旅游等方面合作潛力巨大，但其目前整體的開放水平較低。第二，西部地區(qū)內(nèi)部發(fā)展分化日趨顯著，主要表現(xiàn)為西南和西北的分化。西南地區(qū)依托長江黃金水道和成渝城市群等多重有利因素，拉大了與西北地區(qū)在發(fā)展條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的差距。因此，推動形成西部大開發(fā)新格局需要在三方面著力。一是加快形成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)布局。以綠色發(fā)展為前提，積極承接中、東部地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，主動布局新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展大數(shù)據(jù)、人工智能等新業(yè)態(tài)；二是推進西部沿邊地區(qū)開放發(fā)展。主要以“一帶一路”建設(shè)為基礎(chǔ)，加強西部與沿線國家地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作，如中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)、瀾滄江—湄公河區(qū)域開放一體化建設(shè)等；三是推動西南西北協(xié)調(diào)發(fā)展。主要推動成渝雙城經(jīng)濟圈建設(shè)，配套關(guān)中平原、寧夏沿黃、蘭西等多個城市群和西部陸海新通道建設(shè)，在西部地區(qū)形成高質(zhì)量發(fā)展的增長極體系。

2.推動?xùn)|北振興新突破。東北老工業(yè)基地蕭條的原因主要有兩方面。一是其內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)老化造成創(chuàng)新與增長乏力；二是外部新興產(chǎn)業(yè)沖擊，如新興資源城市的崛起會使以資源產(chǎn)業(yè)為主的傳統(tǒng)老工業(yè)基地在市場中喪失競爭力。因此，推動?xùn)|北振興取得新突破，必須從內(nèi)外部著手。一方面，加快老工業(yè)基地內(nèi)部老化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型或重組。對于老化時間不長且蕭條不嚴重的地區(qū)可通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型來實現(xiàn)經(jīng)濟復(fù)蘇，而對于優(yōu)勢喪盡且極度蕭條的地區(qū)則需要通過產(chǎn)業(yè)重組來恢復(fù)活力；另一方面，對外擴大開放。發(fā)揮東北毗鄰東北亞的地理優(yōu)勢，主動承接或引進日本、韓國的先進產(chǎn)業(yè)，將外部的競爭轉(zhuǎn)換為合作，通過新舊動能轉(zhuǎn)換實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級換代，進而擺脫蕭條泥潭。

3.加快中部地區(qū)的崛起。中部地區(qū)作為連接?xùn)|、西部的重要樞紐，對于國家區(qū)域戰(zhàn)略實施具有聯(lián)東帶西的作用。目前，中部地區(qū)已初步形成較為完整的制造業(yè)體系，并成為我國重要的先進制造業(yè)中心，但仍存在一系列問題。首先，存在產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)和內(nèi)部惡性競爭等現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)布局還需要進一步優(yōu)化；其次，開放力度不夠，招商引資局限于東部地區(qū)；最后，中部地區(qū)各省的發(fā)展沒有形成有效的聚合力，如安徽依附于長三角一體化發(fā)展、江西和湖南依附于珠三角一體化發(fā)展等。因此，加快中部地區(qū)的崛起，一方面要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，拓寬承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的地理范圍，另一方面則要加快形成中部六省之間一體化發(fā)展機制。

4.加速東部地區(qū)的現(xiàn)代化進程。東部地區(qū)作為中國現(xiàn)代化發(fā)展的先行區(qū)域，部分區(qū)域已經(jīng)初步走上了高質(zhì)量發(fā)展的軌道，如長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)。然而，東部大城市的過度集聚問題依然未解決，存在明顯的以擁堵、污染和高房價為主要特征的城市病。與此同時，為了避免產(chǎn)業(yè)調(diào)整造成的經(jīng)濟利益短期損失，部分地區(qū)有意降低產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移效率，使得產(chǎn)能疏解過程緩慢。因此，加速東部地區(qū)現(xiàn)代化進程，一方面要對發(fā)達地區(qū)的非核心功能進行有效疏解，帶動人口和各類要素的流動（京津冀協(xié)同發(fā)展可為緩解大城市病提供經(jīng)驗）；另一方面要提高東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級換代的效率，盡快轉(zhuǎn)移與現(xiàn)階段發(fā)展不相匹配的產(chǎn)業(yè)。此外，東部地區(qū)還要利用沿海優(yōu)勢進一步全方位開放，以引領(lǐng)全球技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展潮流為目標，強化國際交流和規(guī)則對接，提高國際影響力。

（二）以問題區(qū)域協(xié)調(diào)把控區(qū)域政策方向

問題區(qū)域的劃分建立在標準區(qū)域劃分的基礎(chǔ)上，可以將其分為“窮”“堵”“老”三種類型，具有相同特征的問題區(qū)域往往處于相似的發(fā)展階段，且問題表現(xiàn)形式類似。因此，每一種類型的區(qū)域都有著明確的政策導(dǎo)向，在不考慮問題區(qū)域內(nèi)部異質(zhì)性的情況下，可以確定適應(yīng)不同區(qū)域病的基本政策方向。首先是“窮”區(qū)域的政策方向。扶持“窮”者的政策應(yīng)落腳于促使其加快從農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)向工業(yè)社會或服務(wù)業(yè)社會，最終步入現(xiàn)代化軌道。其次是“堵”區(qū)域的政策方向。扶持“堵”者的政策重點在于促使其通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整吐故納新，永葆經(jīng)濟發(fā)展活力。最后是“老”區(qū)域的政策方向。扶持“老”者的政策應(yīng)傾向于幫助其通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或重構(gòu)，重振昔日雄風，最終目標是恢復(fù)往日活力和地位。21世紀初就有學(xué)者呼吁明確問題區(qū)域劃分，（張可云：《區(qū)域大戰(zhàn)與區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系》，北京：民主與建設(shè)出版社，2001年，第517-518頁。）但時至今日我國還沒有將其提到?jīng)Q策議事日程。“十四五”規(guī)劃綱要應(yīng)該提出一個問題區(qū)域劃分方案，以明確未來區(qū)域政策的空間尺度。

（三）以城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)明確精準施策著力點

城鄉(xiāng)的劃分突出了問題區(qū)域內(nèi)部的異質(zhì)性，在確定區(qū)域政策方向的前提下，進一步明確了施策力度、施策范圍以及施策效率的問題，奠定了區(qū)域精準施策的基礎(chǔ)。首先是施策力度的確定。在同一個問題區(qū)域內(nèi)部，城鄉(xiāng)的劃分反映了“患病”輕重的差異，具體表現(xiàn)為“城城”“鄉(xiāng)鄉(xiāng)”和“城鄉(xiāng)”之間的差異。這無疑明確了區(qū)域政策的空間識別，可以根據(jù)空間的不同類型、問題的嚴重程度來確定相應(yīng)的施策力度。其次是施策范圍的確定。通常而言，城和鄉(xiāng)的空間范圍都是固定的。即使部分城、鄉(xiāng)的空間范圍會隨著地區(qū)的不同發(fā)展階段進行調(diào)整，但政府也能相對容易地確定調(diào)整后的具體范圍。因此，城鄉(xiāng)的劃分使我們能夠確定具體的施策范圍，讓政策工具精準落地。最后是施策效率的評估。效率評估包括事前、事中和事后三個階段。其中，事前評估主要說明區(qū)域政策的合理性，事中評估主要是監(jiān)督規(guī)劃與政策的落實過程，事后評價是對區(qū)域政策的效應(yīng)和效率的全面評估。毫無疑問，城鄉(xiāng)的劃分讓上述三個階段都能找到具體抓手。

（四）以城市群協(xié)調(diào)促進國內(nèi)大循環(huán)

在“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進”的新發(fā)展格局中，“國內(nèi)大循環(huán)”的核心要義就是擴大內(nèi)需，即充分依托潛力巨大的國內(nèi)市場，貫通生產(chǎn)、分配、流通、消費各個環(huán)節(jié)，形成經(jīng)濟的良性循環(huán)。城市群作為核心空間尺度，其經(jīng)濟體量在國民經(jīng)濟中占有絕對重要的地位。目前，城市群的發(fā)展在中國還未形成較為成熟的均衡態(tài)勢，沿海地區(qū)的城市群已經(jīng)邁入高質(zhì)量一體化發(fā)展階段，而中西部地區(qū)的一些城市群還不具備較強的經(jīng)濟帶動作用。由此可見，城市群發(fā)展?jié)摿薮螅鼘⒊蔀閿U大內(nèi)需和促進國內(nèi)大循環(huán)的主要著力點，“十四五”期間有必要確定城市群發(fā)展的規(guī)章制度、布局和協(xié)調(diào)路徑。

1.建立并完善城市群發(fā)展的規(guī)章制度。“城市群”作為國內(nèi)需求潛力最大的空間尺度，其在管理體系、構(gòu)成城市數(shù)量等方面的具體問題都需要一套科學(xué)規(guī)范的規(guī)章制度來解決。第一，要明確城市群管理基本制度。城市群是分散在全國各地的，其往往涉及多個行政區(qū)的經(jīng)濟區(qū)域，如何管理和誰來管理是亟待解決的問題。第二，要嚴格規(guī)范城市“入群”條件。“城市群”是一種高級別的空間表現(xiàn)形式，這意味著并不是每座城市都可以“組群”。在確定入群城市的時候，需要遵循市場的一般規(guī)律，結(jié)合城市的人口密度、城鎮(zhèn)化水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多種指標，堅決避免某些并不具備相關(guān)條件的城市為了獲取更多“政策紅利”而盲目入群的行為。

2.推動和形成城市群發(fā)展的基本格局。以城市群為主要增長極的空間格局將成為新時代中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本內(nèi)容。鑒于中國國土遼闊且異質(zhì)情況明顯的事實，我們十分有必要在全域?qū)用媾嘤鄠�適宜各地發(fā)展的增長極。這些增長極并不一定需要形成很大范圍的集聚，但一定要科學(xué)地分散至全部國土空間。從空間范圍角度來看，城市群就是一個良好的協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的空間單元。一方面，任何區(qū)域的城市群都是由當?shù)叵鄬Πl(fā)達的城市所構(gòu)成，在集聚程度、要素流動效率、研發(fā)水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給等方面都有顯著的優(yōu)勢；另一方面，城市群的輻射范圍有著明確的目標指向，即以中心城市為源頭向外圍腹地逐層擴散，這相較于以往板塊之間的聯(lián)動更具有針對性和操作性。事實上，中央在“十三五”期間就提出“優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，培育中西部地區(qū)城市群”（引自《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》。）的發(fā)展方向，但是在規(guī)劃中的城市群基本上分布在中部、東部、西南和東北地區(qū)，而西南的西藏和廣大西北地區(qū)城市群數(shù)量還相對較少。在“十四五”時期，城市群的發(fā)展和布局將得到進一步改善和優(yōu)化，基本形成“多級引領(lǐng)，全域擴散”的空間格局。

3.構(gòu)建城市群發(fā)展的協(xié)調(diào)路徑。首先是城市群內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展，主要指都市圈與其腹地之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。這意味著要將城市群發(fā)展成為要素自由流動、產(chǎn)業(yè)分工明確以及市場、交通、治理等全方位一體化的命運共同體，讓城市群成為帶動能力強、輻射范圍廣的區(qū)域增長極。其次是城市群之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。分散在全國且發(fā)育良好的城市群通過四通八達的交通網(wǎng)絡(luò)連接，形成東西交錯、南北通達的城市群軸帶，帶動軸帶經(jīng)濟發(fā)展。最后，由城市群軸帶在空間形成的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)帶動全國高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展。概括而言，這三個步驟可以概括為“點—軸—網(wǎng)”高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展路徑。目前，中國還處在第一步的階段，經(jīng)濟最發(fā)達的長三角、珠三角地區(qū)已初步走上高質(zhì)量發(fā)展軌道。“十四五”期間，應(yīng)大力推進城市群的高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展，力爭走好既能擴大內(nèi)需又能支撐高質(zhì)量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的第一步。

四、結(jié)論

“區(qū)域協(xié)調(diào)”需要解決兩個主要問題，其一是“在何種空間尺度下進行協(xié)調(diào)”，其二是“如何協(xié)調(diào)”。中國雖然已經(jīng)在四大板塊的基礎(chǔ)上制定了實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的基本框架，但對于協(xié)調(diào)尺度的要求還未形成較為統(tǒng)一的意見，這也是改革開放40多年來區(qū)域發(fā)展分化現(xiàn)象依舊突出的原因之一。為此，本文較全面地分析了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的尺度要求。首先，歸納了中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展尺度的類型，由大到小分別為板塊尺度類型、問題區(qū)域尺度類型和以城鄉(xiāng)或城市群為主的細分尺度類型；其次，在雙循環(huán)新格局下探討了上述不同尺度的作用；最后，對“十四五”時期中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略空間尺度的構(gòu)建進行展望，按照由大到小的空間尺度提出了以“板塊間協(xié)調(diào)構(gòu)筑藍圖性指引，問題區(qū)域協(xié)調(diào)把控政策方向，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)保障精準施策，城市群協(xié)調(diào)促進國內(nèi)大循環(huán)”為主要內(nèi)容的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展多尺度綜合框架。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本目的是形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局，進而實現(xiàn)全國的一體化發(fā)展。支撐該目標的尺度基礎(chǔ)不能僅僅是單一的空間尺度，我們需要在總結(jié)歸納出一般性特征的基礎(chǔ)上對空間進行合理分解，完善對問題區(qū)域和標準區(qū)域的劃分，形成多維尺度協(xié)同支撐的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。本文在此方面只進行了初步的方向性探討，具體空間尺度劃分方案需要進一步研究。

作者：張可云，男，中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟研究所教授，中國人民大學(xué)書報資料中心主任，中國區(qū)域經(jīng)濟50人論壇成員