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張可云的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展觀點(diǎn)
作者:張可云 文章來(lái)源:張可云教授 點(diǎn)擊數(shù)3473 更新時(shí)間:2021-3-11 15:33:13 文章錄入:duyating 責(zé)任編輯:duyating

引子

2007525日下午,我與肖金成研究員受人民網(wǎng)邀請(qǐng),接受“暢談區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展探討地方政府角色創(chuàng)新”在線訪談。訪談過(guò)程中我較全面地談了對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的看法。

時(shí)間已經(jīng)過(guò)去十多年了,現(xiàn)在回頭看當(dāng)年所談的問(wèn)題與觀點(diǎn),依然覺(jué)得沒(méi)有過(guò)時(shí)。當(dāng)年提到的一些問(wèn)題至今沒(méi)有解決,區(qū)域協(xié)調(diào)的任務(wù)依然艱巨。因此,我決定將我當(dāng)時(shí)我的談話內(nèi)容整理出來(lái),將我的發(fā)言剪輯成一個(gè)單獨(dú)的視頻。主要觀點(diǎn)分成了九個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部分,其中有些觀點(diǎn)我呼吁了二十多年。

訪談時(shí)主持人只給了一問(wèn)題清單,事前并沒(méi)有準(zhǔn)備談話要點(diǎn)。因此,我刻意降低了講話的語(yǔ)速,力求表述觀點(diǎn)準(zhǔn)確。下面的文字版是根據(jù)視頻整理的,更正了一些不準(zhǔn)確的與口語(yǔ)的表述。

時(shí)至今日,我依然堅(jiān)持當(dāng)時(shí)發(fā)表的一些觀點(diǎn)。其實(shí),這些觀點(diǎn)早在新世紀(jì)初便已經(jīng)形成了。從那時(shí)開(kāi)始,二十多年來(lái)我一直呼吁要重視區(qū)域病治療與完善“四管”等,因?yàn)檫@些是一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化必須要做的事情。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展既會(huì)影響國(guó)家整體競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力,又事關(guān)國(guó)家區(qū)域和諧與社會(huì)公正,其重要性不言而喻。

一、中國(guó)區(qū)域戰(zhàn)略演變的歷史過(guò)程與背景

我簡(jiǎn)單回顧一下中國(guó)區(qū)域戰(zhàn)略演變的歷史過(guò)程。從新中國(guó)建國(guó)到目前為止,中國(guó)的區(qū)域戰(zhàn)略經(jīng)過(guò)了五個(gè)階段的演變過(guò)程:從建國(guó)初期到60年代前期,我們國(guó)家主要實(shí)施的是內(nèi)地發(fā)展戰(zhàn)略,當(dāng)時(shí)由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口過(guò)于偏集于沿海地區(qū),我們國(guó)家有意識(shí)地把建設(shè)重點(diǎn)放在內(nèi)地。在60年代,中國(guó)和美國(guó)的關(guān)系不好,同時(shí)和蘇聯(lián)的關(guān)系破裂,所以在60年代,我們又進(jìn)行了第二次戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變,開(kāi)始搞“三線”建設(shè)。所謂“三線”建設(shè),就是我們要把沿海地區(qū)的工業(yè)搬到一些山區(qū)。在70年代初期,中國(guó)恢復(fù)了聯(lián)合國(guó)席位,同時(shí)1972年尼克松訪華為之后中美建立外交關(guān)系奠定了基礎(chǔ),我們從70年代初期開(kāi)始,一直到改革開(kāi)放以前,實(shí)施的是戰(zhàn)略調(diào)整。也就是說(shuō),把“三線”建設(shè)的一些失誤糾正過(guò)來(lái)。到70年代末期,中國(guó)開(kāi)始改革開(kāi)放,我們從70年代末期開(kāi)始,實(shí)施的是沿海發(fā)展戰(zhàn)略。這個(gè)戰(zhàn)略一直到我們提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為止。從“八五”開(kāi)始,也就是從20世紀(jì)90年代初開(kāi)始,我們開(kāi)始關(guān)注區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,從“八五”到“十一五”規(guī)劃,我們每一個(gè)計(jì)劃或者規(guī)劃都對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展給予了高度的重視。

戰(zhàn)略提出的背景實(shí)際上是比較簡(jiǎn)單的,主要有兩大背景。一個(gè)就是中國(guó)的區(qū)域問(wèn)題開(kāi)始增多,正像我們的中央領(lǐng)導(dǎo)所說(shuō)的,目前中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)矛盾與問(wèn)題的多發(fā)期。在區(qū)域方面,表現(xiàn)為落后、老化與膨脹問(wèn)題一并出現(xiàn),這是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提出的一個(gè)背景。

另外一個(gè)背景就是,從改革開(kāi)放以來(lái),區(qū)域之間的利益矛盾不斷增多,這導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家的整體利益受到了比較大的損失。在這樣的背景下,中央政府提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,是一個(gè)英明的決策。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)

剛才我談到了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生的背景。這個(gè)背景也是目前我們最大的難點(diǎn)問(wèn)題。剛才肖教授談了很多問(wèn)題,這里我歸納一下。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略首先要解決的重點(diǎn)問(wèn)題,第一類是“區(qū)域病”,也就是區(qū)域問(wèn)題。“區(qū)域病”是一個(gè)通俗的說(shuō)法,區(qū)域像人一樣也會(huì)生病,區(qū)域出現(xiàn)問(wèn)題我們叫“區(qū)域病”,在中國(guó)帶有全局性的“區(qū)域病”大致有三類:一類是西部地區(qū)的“落后病”;一類是東北地區(qū)等老工業(yè)基地的“蕭條病”,我們?cè)趪?guó)內(nèi)通常叫“老化”;還有一類病是在東部沿海的一些發(fā)達(dá)的城市地區(qū)的“膨脹病”。

所謂落后,就是有史以來(lái)沒(méi)有達(dá)到一定的發(fā)展水平,沒(méi)有現(xiàn)代化門(mén)檻。“老化”就是在歷史上曾經(jīng)有過(guò)一段輝煌,由于結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整不及時(shí)而陷入了長(zhǎng)期的衰退,也稱“蕭條病”。“膨脹病”是指人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)度密集,造成了嚴(yán)重的負(fù)外部性,用通俗的話來(lái)說(shuō),就是造成了嚴(yán)重的擁擠。在北京、上海等等這些超級(jí)城市里,都能看到“膨脹病”的表現(xiàn)。

我們國(guó)家四大戰(zhàn)略區(qū)域各有其突出的問(wèn)題,中部地區(qū)面臨的是什么問(wèn)題呢?中部沒(méi)有一個(gè)問(wèn)題是帶有全局性的,但什么問(wèn)題都有,中部既有老化的問(wèn)題,也有落后的問(wèn)題,還有膨脹的問(wèn)題。我覺(jué)得這些是中央政府應(yīng)該著力解決的第一類問(wèn)題,就是區(qū)域問(wèn)題。

第二類問(wèn)題是區(qū)域之間的矛盾與沖突。協(xié)調(diào)區(qū)域之間的關(guān)系,我個(gè)人認(rèn)為,重點(diǎn)應(yīng)該解決區(qū)域之間的利益矛盾和沖突。關(guān)于矛盾和沖突,我后面要詳細(xì)談。實(shí)際上,前面我已經(jīng)談到了,區(qū)域之間的利益矛盾和沖突,不僅僅使區(qū)域本身發(fā)展受到影響,同時(shí)更嚴(yán)重的是它會(huì)對(duì)整個(gè)國(guó)家的整體產(chǎn)生極其不好的負(fù)面影響,會(huì)導(dǎo)致中華民族整體的利益流失,在后面我會(huì)給出案例來(lái)。

三、區(qū)域問(wèn)題治理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

關(guān)于國(guó)際經(jīng)驗(yàn),西方發(fā)達(dá)國(guó)家所走的路為我們提供了太多的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。任何一個(gè)國(guó)家發(fā)展到特定階段以后,都不可避免的會(huì)產(chǎn)生一些區(qū)域問(wèn)題與矛盾,西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家為我們國(guó)家解決區(qū)域問(wèn)題和區(qū)域矛盾提供了很多可借鑒的經(jīng)驗(yàn),這里我簡(jiǎn)單地提幾個(gè)方面。根據(jù)歐盟和美國(guó)區(qū)域治理的實(shí)踐,要協(xié)調(diào)好區(qū)域發(fā)展,我覺(jué)得有四個(gè)方面是值得我們思考的:

第一,要有一個(gè)職能明確的管理機(jī)構(gòu)。我通常把它歸納為兩個(gè)字,就是“誰(shuí)管”,即誰(shuí)來(lái)管這個(gè)事情。在歐盟,歐洲委員會(huì)有一個(gè)專門(mén)的區(qū)域政策事務(wù)部,負(fù)責(zé)成員國(guó)之間以及成員國(guó)內(nèi)部不同類型地區(qū)之間的發(fā)展協(xié)調(diào)。這是我說(shuō)的第一個(gè)經(jīng)驗(yàn)。

第二,要有一個(gè)明確的區(qū)域管理對(duì)象。簡(jiǎn)單地說(shuō)歸納為兩個(gè)字就是“管誰(shuí)”。大家可能要問(wèn),我們現(xiàn)在的行政區(qū)域的范圍已經(jīng)明確了,你提出管理對(duì)象還有什么意義呢?有意義。比如說(shuō)我們?cè)?/SPAN>1999年底提出西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略,戰(zhàn)略范圍是12個(gè)省、市、區(qū),但是這12個(gè)省、市、區(qū)中央政府不可能全面的扶持,為了落實(shí)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略,中央政府應(yīng)該進(jìn)一步在12個(gè)省、市、區(qū)里明確哪一些地區(qū)是中央政府扶持的重點(diǎn)。這是第二個(gè)經(jīng)驗(yàn)。

第三,要有一套非常明確的區(qū)域政策規(guī)則。也就是說(shuō),對(duì)于不同類型問(wèn)題嚴(yán)重程度不一的區(qū)域,怎么通過(guò)中央政府有效的扶持來(lái)解決它的問(wèn)題。這是第三個(gè)經(jīng)驗(yàn)。

第四,要有一個(gè)比較完善的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。大家知道,區(qū)域政策涉及到大利益格局調(diào)整,西方國(guó)家一個(gè)學(xué)者有一句名言:“區(qū)域政策對(duì)象的界定,就界定了失敗者和成功者”。這句話是什么意思呢?就是說(shuō)誰(shuí)被納入到了區(qū)域政策的對(duì)象里,誰(shuí)就會(huì)獲取利益。這就是說(shuō),區(qū)域政策會(huì)對(duì)利益格局產(chǎn)生很大的影響。區(qū)域政策實(shí)施的過(guò)程以及結(jié)果必須要受到嚴(yán)格的監(jiān)督。事后要對(duì)結(jié)果進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià),否則,在政策實(shí)施過(guò)程中,就會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的腐敗,就會(huì)導(dǎo)致我們的政策失效。

所以我們簡(jiǎn)單地歸納一下,西方發(fā)達(dá)國(guó)家在治理區(qū)域方面有四個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn),總結(jié)一下:第一明確“誰(shuí)管”;第二明確“管誰(shuí)”;第三要有科學(xué)規(guī)范的規(guī)則;第四要有明確的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。

四、地方政府如何促進(jìn)地方和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)的地方政府在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面,起到了十分關(guān)鍵的作用。也就是說(shuō),從改革開(kāi)放以后,中國(guó)的地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性和積極性空前高漲,在空前高漲過(guò)程中也帶來(lái)了一些問(wèn)題。我認(rèn)為問(wèn)題的產(chǎn)生有一個(gè)原因,就是地方政府定位不當(dāng)。我個(gè)人認(rèn)為,無(wú)論從理論上分析,還是從著眼于整個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的大局來(lái)看,地方政府促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí),應(yīng)該注意三個(gè)方面的問(wèn)題:

第一,地方政府應(yīng)該把重點(diǎn)放在什么地方?現(xiàn)在很多地方政府是以追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、追求人均GDP增長(zhǎng)作為根本出發(fā)點(diǎn),這是有問(wèn)題的。地方政府的重點(diǎn)應(yīng)該是為企業(yè)的活動(dòng)提供信息、服務(wù),提供制度保障,讓企業(yè)干企業(yè)的事,政府干政府的事。現(xiàn)在很多地方政府往往充當(dāng)了本地企業(yè)的“保護(hù)傘”,或者叫做“庇護(hù)所”,這是不應(yīng)該的,這樣會(huì)導(dǎo)致地方和地方之間發(fā)生激烈的矛盾和沖突。這是第一個(gè)應(yīng)該做的。

第二,我個(gè)人認(rèn)為,地方政府應(yīng)該為企業(yè)的跨區(qū)域的活動(dòng)創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)全球化的時(shí)代,我們的很多民族企業(yè)連本行政區(qū)域都跨不出去,我們?cè)趺凑勛呦蚴澜纭⒆呦蛉颍课覀冞@個(gè)企業(yè)跨不出所在地區(qū),在很大程度上就是由于各個(gè)地方政府各自為政、封鎖市場(chǎng)。所以,地方政府如果要真心實(shí)意促進(jìn)這個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,就必須為企業(yè)跨區(qū)域的活動(dòng)創(chuàng)造良好的環(huán)境,而不是采取封鎖、限制。

第三,我覺(jué)得地方政府應(yīng)該做的,也是我最近一直在鼓吹的一個(gè)觀點(diǎn),就是地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的時(shí)候,應(yīng)該采取區(qū)域的方法。所謂發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的區(qū)域方法,我把它歸結(jié)為三個(gè)方面的要點(diǎn):

首先,任何一個(gè)地方政府在制訂本地發(fā)展方向時(shí),必須要考慮到外部環(huán)境的影響。從很多地方的發(fā)展歷程來(lái)看,其初始的發(fā)展機(jī)會(huì)不是來(lái)自于區(qū)內(nèi),而是來(lái)自于區(qū)外。我們可以提供很多的案例。我給大家舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子,比如說(shuō)深圳,深圳從最早一個(gè)小漁村,發(fā)展到現(xiàn)在一個(gè)特大型的國(guó)際化的城市,如果說(shuō)就憑漁村的環(huán)境,是不可能那么迅速成長(zhǎng)的,它是得益于整個(gè)國(guó)家改革開(kāi)放的發(fā)展環(huán)境變遷,得益于它臨近港澳的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然深圳的案例比較特殊,這是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)要點(diǎn)。

第二個(gè)要點(diǎn),就是一個(gè)地方必須與相關(guān)的地方加強(qiáng)合作。一個(gè)行政區(qū)域在參與競(jìng)爭(zhēng)時(shí),特別是參與同國(guó)外的競(jìng)爭(zhēng)時(shí),是沒(méi)有群體競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的。各個(gè)地方只有攜手合作,才能夠打造中國(guó)整體性的實(shí)力。改革開(kāi)放以來(lái),我們的發(fā)展證明了區(qū)域合作是一條必然的選擇。

最后一個(gè)要點(diǎn),也就是第三個(gè)要點(diǎn),地方發(fā)展政策,必須跟中央政府制定的區(qū)域政策相配合,這樣才能從基層到中央一心一意致力于整個(gè)國(guó)家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。這是我說(shuō)的地方政府的角色定位問(wèn)題。

下面我再談一個(gè)話題,接著剛才肖教授談的話題來(lái)談,我們的中央政府現(xiàn)在既重視西部,又重視東北,又重視中部和東部,很多人說(shuō)中央政府有沒(méi)有重點(diǎn)?其實(shí)這個(gè)問(wèn)題我們應(yīng)該從全局的角度來(lái)看,地方政府應(yīng)該理解中央政府的做法。我們國(guó)家支持不同的戰(zhàn)略區(qū)域,重點(diǎn)是不一樣的。西部主要解決落后問(wèn)題;東北主要解決老化問(wèn)題;東部主要解決膨脹問(wèn)題;中部主要解決“區(qū)域病綜合癥”的問(wèn)題。中央政府扶持東部地區(qū),特別是“十一五”規(guī)劃期間,我們關(guān)注了京津冀和長(zhǎng)三角的規(guī)劃,落后地區(qū)他們覺(jué)得很不理解,東部地區(qū)那么發(fā)達(dá)我們中央為什么還要關(guān)注它?實(shí)際上從全局角度來(lái)說(shuō),這個(gè)問(wèn)題很好回答。大家試想一下,我們中央政府拿錢(qián)扶持西部與東北地區(qū)的錢(qián)從哪來(lái)?來(lái)自于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。一旦東部發(fā)達(dá)地區(qū)由膨脹轉(zhuǎn)為蕭條以后,中央政府拿什么錢(qián)扶持西部地區(qū)和東北地區(qū)?從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō),中央政府關(guān)注東部發(fā)達(dá)地區(qū)是有現(xiàn)實(shí)理由的,欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府應(yīng)該理解這種關(guān)注。

五、地方保護(hù)主義的危害

談到地方保護(hù)主義,我覺(jué)得首先要區(qū)分兩個(gè)概念,一個(gè)是“地方保護(hù)”,還有一個(gè)是“地方保護(hù)主義”。所謂“地方保護(hù)”是一個(gè)中性詞,有選擇、分階段的保護(hù)有時(shí)候是合理的,但是“地方保護(hù)主義”是什么意思呢?地方保護(hù)主義就是一味地以本地方的利益為出發(fā)點(diǎn),作為行為依據(jù)。這種做法是不正確的。從改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)各個(gè)地方之間發(fā)生了嚴(yán)重沖突,我曾經(jīng)總結(jié)為三輪:第一輪,發(fā)生在20世紀(jì)80年代;第二輪發(fā)生在20世紀(jì)90年代;第三輪發(fā)生于新世紀(jì),從2002年以后。三輪沖突的線索都是相同的,先是搞重復(fù)建設(shè),重復(fù)建設(shè)搞多了,加工能力迅速膨脹,原材料不足。接著就是第二個(gè)階段,即原料大戰(zhàn),大家爭(zhēng)奪原材料。在加工業(yè)和原材料產(chǎn)業(yè)都多了的情況下,又演變成第三個(gè)階段,就是市場(chǎng)封鎖。所以,每一輪沖突的線索都是始于重復(fù)建設(shè),最終落于市場(chǎng)封鎖,中間有一個(gè)原料大戰(zhàn)。

這種地方保護(hù)主義的做法,應(yīng)該說(shuō)是非常嚴(yán)重的。這里我給大家一個(gè)判斷,從改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)所有的重大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題,都與地區(qū)經(jīng)濟(jì)沖突有關(guān),或者說(shuō)地區(qū)經(jīng)濟(jì)沖突誘發(fā)或加劇了幾乎所有的重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。這里我可以給大家舉幾個(gè)案例。比如說(shuō),假冒偽劣的問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō),從改革開(kāi)放以來(lái),假冒偽劣產(chǎn)品泛濫成災(zāi)是有一個(gè)過(guò)程的,最終演變成為一個(gè)全局性的問(wèn)題,其始于20世紀(jì)80年代末。為什么在20世紀(jì)80年代末假冒偽劣產(chǎn)品突然成為一個(gè)全局性的問(wèn)題呢?很多人認(rèn)為,這是一個(gè)商業(yè)道德問(wèn)題。這種解釋很蒼白,為什么說(shuō)很蒼白呢?因?yàn)樵?/SPAN>20世紀(jì)80年代末期以后的人的道德水準(zhǔn)不可能比80年代末期以前的道德水準(zhǔn)下降的那么快,這里面有一個(gè)很重要的原因就是地方保護(hù)主義。我們?cè)趺唇忉尲倜皞瘟赢a(chǎn)品泛濫成災(zāi)呢?我們要知道20世紀(jì)80年代末的區(qū)際關(guān)系就不難解釋當(dāng)時(shí)假冒偽劣產(chǎn)品泛濫成災(zāi)的原因了。 

20世紀(jì)80年代末期,中國(guó)出現(xiàn)了嚴(yán)重的市場(chǎng)封鎖,各個(gè)地方的東西不好賣(mài)。為了保護(hù)本地企業(yè)的市場(chǎng),各個(gè)地方政府或明或暗地制訂了一些政策,禁止外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)。在外地產(chǎn)品沒(méi)有辦法進(jìn)入本地市場(chǎng)的情況下,這樣就為假冒偽劣產(chǎn)品的泛濫制造了一個(gè)良好的契機(jī)。我舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子,我是假設(shè),不是真實(shí)情況。比如說(shuō),北京為了賣(mài)自己的二鍋頭,賣(mài)自己的京酒,他就禁止貴州的茅臺(tái)酒進(jìn)入本地市場(chǎng)。這樣就為制假售假者提供了一個(gè)千載難逢的良機(jī),因?yàn)樵诒本┖芏嗳司秃煤让┡_(tái)酒,由于真的酒進(jìn)不來(lái),這些人又想喝,這樣制假、售假者逮到了一個(gè)好機(jī)會(huì),我制假酒給你喝。這樣假冒偽劣產(chǎn)品就像雨后春筍一樣在全國(guó)突然爆發(fā)了。由于時(shí)間關(guān)系,我不能給大家舉太多的例子,任何一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,我們都可以從地方保護(hù)主義的角度做解釋,而且這種解釋,往往能夠結(jié)合當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景。

從改革開(kāi)放以來(lái),一直到現(xiàn)在,我們發(fā)生了三輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突,第三輪目前正在進(jìn)行時(shí),正在進(jìn)行中。它所造成的影響,是非常非常大的。這里我給大家再介紹幾個(gè)案例。首先第一個(gè),最近幾年,大家一直在關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題,從2002年開(kāi)始中國(guó)農(nóng)副產(chǎn)品的價(jià)格不斷上漲,煤炭、鋼鐵等等行業(yè)發(fā)展非常非常之迅速,由于國(guó)內(nèi)鋼鐵企業(yè)上得太多,導(dǎo)致一個(gè)問(wèn)題,就是鐵礦石漲價(jià)。鐵礦石漲價(jià)有一定的理由,但是我個(gè)人分析這個(gè)現(xiàn)象,我覺(jué)得最核心的一個(gè)原因,就在于我們國(guó)內(nèi)各個(gè)地方之間沒(méi)有形成一種合力,而是各個(gè)地方各自為政,為了自身的利益,單獨(dú)跟國(guó)外的鐵礦石生產(chǎn)企業(yè)談判,結(jié)果導(dǎo)致中國(guó)是全球最大鐵礦石的消費(fèi)國(guó),但中國(guó)在鐵礦石的定價(jià)方面沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。這就是我們的內(nèi)斗導(dǎo)致“肥水外流”的一個(gè)極其典型的案例,而且就發(fā)生在最近幾年。這使得我們?cè)趪?guó)際上的利益受損,同時(shí)我們的聲譽(yù)也受到影響,人家會(huì)說(shuō)“中國(guó)人就會(huì)搞內(nèi)斗”。

我再給大家講一個(gè)案例,就是地方保護(hù)主義的案例,關(guān)于汽車(chē)。在“九五”計(jì)劃中,中央政府把汽車(chē)列為咱們國(guó)家的五大支柱產(chǎn)業(yè)之一。但是中國(guó)的民族汽車(chē)工業(yè)可以說(shuō)發(fā)展到現(xiàn)在是很不理想的。就是在這種狀況下,中國(guó)的汽車(chē)產(chǎn)地紛紛地采取了或明或暗保護(hù)本地汽車(chē)工業(yè)的做法,這實(shí)際上是對(duì)整個(gè)中國(guó)民族汽車(chē)工業(yè)的極大傷害。從90年代到現(xiàn)在為止,可以說(shuō)各個(gè)地方政府保護(hù)本地汽車(chē)工業(yè)一直沒(méi)有停止過(guò)。實(shí)際上原因非常簡(jiǎn)單,就是汽車(chē)工業(yè)對(duì)地方的財(cái)政貢獻(xiàn)是比較大的,所以各個(gè)地方千方百計(jì)地保護(hù)本地市場(chǎng),保護(hù)本地市場(chǎng)就導(dǎo)致中國(guó)的民族汽車(chē)工業(yè)很難跨出它所在區(qū)域的市場(chǎng),走出國(guó)門(mén)就更不要談了。這應(yīng)該說(shuō)是我們中國(guó)汽車(chē)工業(yè)的一個(gè)悲哀。當(dāng)然,大家現(xiàn)在已經(jīng)意識(shí)到了汽車(chē)工業(yè)需要走合作、聯(lián)合的路子,但是,怎么聯(lián)合?怎么合作?現(xiàn)在還沒(méi)有尋求到一個(gè)最佳的方案。

六、如何加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作

我們國(guó)家現(xiàn)在企業(yè)成長(zhǎng)的環(huán)境,應(yīng)該說(shuō)不是太好,剛才我談到一個(gè)很重要的原因,就是地方政府紛紛采取地方保護(hù)主義的做法。這種做法實(shí)際上是害人又害己,因?yàn)槟阋窍拗仆獾禺a(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)的話,人家必定限制你的產(chǎn)品進(jìn)入他的市場(chǎng),這樣使得中國(guó)巨大的市場(chǎng)不能為企業(yè)所利用。目前我們國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入到了“入世”的后過(guò)渡期,“入世”意味著我們對(duì)國(guó)外的企業(yè)要采取國(guó)民待遇。但是如果在本國(guó)不同區(qū)域之間的企業(yè)都不能采取國(guó)民待遇,這就說(shuō)不過(guò)去了。

這里就涉及到一個(gè)問(wèn)題,地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中怎么轉(zhuǎn)換角色?從規(guī)律的角度來(lái)說(shuō),區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作存在一個(gè)規(guī)律,即區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作必須由政府主導(dǎo)向企業(yè)主導(dǎo)過(guò)渡。從20世紀(jì)80年代一直到90年代初期我們提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這樣一個(gè)階段,中國(guó)政府主導(dǎo)型的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作曾經(jīng)蓬勃發(fā)展,也就是由政府挑頭,進(jìn)行政府之間的合作,使得地方經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)得到了蓬勃發(fā)展,不僅僅增進(jìn)了區(qū)域的利益,同時(shí)也對(duì)我們國(guó)家的改革開(kāi)放起到了巨大的推動(dòng)作用。應(yīng)該說(shuō),政府主導(dǎo)型的區(qū)域性的合作的功績(jī)是不可埋沒(méi)的,但是目前我們已經(jīng)發(fā)展到了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這么一個(gè)階段。

特別是最近幾年,我們已經(jīng)明確的表述是,中國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立。在這種背景下,政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的角色就應(yīng)該轉(zhuǎn)換,轉(zhuǎn)換成什么角色呢?由原來(lái)的親自上陣,以后轉(zhuǎn)換成為企業(yè)跨區(qū)域的合作,也就是說(shuō)企業(yè)主導(dǎo)型的區(qū)域性合作創(chuàng)造良好環(huán)境。這可能是未來(lái)的一個(gè)方向。

結(jié)合“十一五”規(guī)劃,也能夠看清楚這個(gè)方向。“十一五”規(guī)劃明確地提出,地方政府應(yīng)該在跨區(qū)域的活動(dòng)中發(fā)揮服務(wù)、引導(dǎo)的職能,而不是你“親自上陣”。

另外,我們?cè)凇笆晃濉币?guī)劃里,還有一個(gè)很明顯的變化,就是以前我們往往是以GDP,還有一些主要產(chǎn)量指標(biāo)來(lái)引導(dǎo)政府行為,但這次“十一五”規(guī)劃里沒(méi)有一個(gè)產(chǎn)量指標(biāo),而且GDP的指標(biāo)是預(yù)期性指標(biāo),而不是約束性指標(biāo),這也意味著以后我們?cè)u(píng)價(jià)和考核地方政府業(yè)績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)相應(yīng)發(fā)生一些變化,這可能對(duì)未來(lái)地方政府的角色定位會(huì)起到誘導(dǎo)的作用。

關(guān)于東西合作的方式,我補(bǔ)充一點(diǎn)。除了剛才肖所長(zhǎng)談到的政府對(duì)口支援,東部企業(yè)到西部去,現(xiàn)在還有一個(gè)問(wèn)題,就是東部地區(qū)傳統(tǒng)的企業(yè)和技術(shù)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移,實(shí)際上這是一個(gè)帶有規(guī)律性的大的利益格局調(diào)整。這個(gè)調(diào)整,對(duì)東部地區(qū)有利,對(duì)中西部地區(qū)同樣也有利。對(duì)東部地區(qū),東部地區(qū)有一個(gè)“膨脹病”,東部地區(qū)要提升它的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),提升它的競(jìng)爭(zhēng)力,必須要把一些傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)地區(qū)去。欠發(fā)達(dá)地區(qū),剛才肖所長(zhǎng)也說(shuō)了,沒(méi)有資金,接收的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)可以為它現(xiàn)代化打下基礎(chǔ)。它通過(guò)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的積累,積累資金、積累技術(shù)、積累人才、積累管理經(jīng)驗(yàn),使它逐步地走向現(xiàn)代化的軌道。

至于在合作的格局中,利益怎么來(lái)分享?利益關(guān)系怎么處理?我想有幾個(gè)層次的問(wèn)題需要解決。首先,中央政府必須制訂一些明確的鼓勵(lì)合作克服沖突的具體政策。政策要有立法意義。在我們國(guó)家,中央政府并不是不關(guān)注這個(gè)問(wèn)題,從上世紀(jì)80年代開(kāi)始,一直到最近,中央政府連續(xù)出臺(tái)了與區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系協(xié)調(diào)有關(guān)的政策至少有5個(gè),而且事隔20多年以后,規(guī)定的內(nèi)容沒(méi)有發(fā)生大的變化,但是這個(gè)政策沒(méi)有產(chǎn)生應(yīng)有的作用,這里面有一個(gè)很關(guān)鍵的原因,就是沒(méi)有立法。比如說(shuō),這些政策條文里面規(guī)定了,不允許地方政府搞市場(chǎng)封鎖,但是它后面沒(méi)有說(shuō)如果你搞了封鎖,中央政府會(huì)給你當(dāng)事的地方和當(dāng)事人給予什么樣的處罰。所以中央政府政策缺乏嚴(yán)肅性。

地方政府在鼓勵(lì)合作時(shí),我覺(jué)得應(yīng)該把握兩個(gè)方面:第一,在保護(hù)本地企業(yè)的時(shí)候,一定要有度,不能一味的保護(hù)。另外,在限制外來(lái)企業(yè),特別是那些在你這里不上稅的企業(yè)的時(shí)候也應(yīng)該把握好度,不能把企業(yè)吃死。這是很落后的地區(qū)的一種說(shuō)法,就是剛才說(shuō)的“狼吃羊”,即政府吃企業(yè)。如果把外地企業(yè)限制過(guò)死,可能外地就報(bào)復(fù)你,這樣形成惡性循環(huán),“冤冤相報(bào)何時(shí)了”,這是政府的層次。

企業(yè)這個(gè)層次,企業(yè)層次的利益分享,我覺(jué)得是這樣的。從企業(yè)本身來(lái)說(shuō),企業(yè)是一個(gè)逐利的組織,逐利是它的本性,但是在發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)合作的過(guò)程中,企業(yè)也有社會(huì)責(zé)任的一面。這里我可以給大家舉一個(gè)例子,實(shí)際上,在跨區(qū)域的聯(lián)合過(guò)程中,企業(yè)往往能夠彌補(bǔ)那些落后地區(qū)政府的不足。比如說(shuō)北京有一個(gè)華信集團(tuán),它在成都投資,它投資干什么?投資房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。很多人說(shuō)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商肯定是黑心的,但是這個(gè)企業(yè)還真不一樣。它為當(dāng)?shù)卣ɑA(chǔ)設(shè)施,自己掏錢(qián),然后還要美化它的山體,它在那里打造一個(gè)“東山國(guó)際新城”項(xiàng)目,實(shí)際上不完全是一個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,我認(rèn)為它是一個(gè)區(qū)域開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。地方政府如果利用的好,企業(yè)也會(huì)在逐利的時(shí)候,也會(huì)肩負(fù)起它一定的社會(huì)責(zé)任。當(dāng)然這個(gè)利益關(guān)系的處理,往往是非常復(fù)雜的。我說(shuō)應(yīng)該分層次來(lái)理解這個(gè)問(wèn)題。

七、如何解決老少邊窮問(wèn)題

中央政府要解決老少邊窮的問(wèn)題,首先第一個(gè),從中央政府的角度來(lái)說(shuō),應(yīng)該明確它的扶持對(duì)象,當(dāng)然,中國(guó)目前的貧困地區(qū)稱為國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)線,重點(diǎn)范圍是清楚的,對(duì)象清楚,但是目前我們扶貧的規(guī)則還不是很完善,特別是在中央政府扶貧資金的使用過(guò)程中,存在著不少漏洞,我覺(jué)得這是監(jiān)督機(jī)制的不完善。新聞媒體經(jīng)常有報(bào)道,說(shuō)某某縣的扶貧款買(mǎi)了高級(jí)轎車(chē),用于修建樓堂館所。中央政府應(yīng)該進(jìn)一步完善規(guī)則,地方政府應(yīng)該跟中央政府配合,特別是那些老少邊窮的地方,在爭(zhēng)取中央政府扶持時(shí),不能一味地什么都要扶持,而是要在科學(xué)制定本地方的發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上,有重點(diǎn)地請(qǐng)求中央政府進(jìn)行扶持。因?yàn)橹醒胝豢赡馨阉械腻X(qián)都拿來(lái)扶持你這個(gè)貧困區(qū),中央政府還有很多別的事干。所以政策支援應(yīng)該用到刀刃上。地方政府應(yīng)該有重點(diǎn)、有選擇地申請(qǐng)?jiān)醒胝畱?yīng)該進(jìn)一步完善政策資源的使用。政策資源往往不是不夠多,而是使用不當(dāng),或者在使用時(shí)出現(xiàn)了嚴(yán)重的問(wèn)題。

地方政府和中央政府如果各自把自己的本職工作做好,我想我們國(guó)家的扶貧工作會(huì)取得更大效果。應(yīng)該說(shuō)中國(guó)的扶貧工作得到了全球的稱贊,舉世公認(rèn),世界很多的國(guó)際組織,都到中國(guó)來(lái)學(xué)習(xí)扶貧經(jīng)驗(yàn)。

八、主體功能區(qū)的內(nèi)涵與作用

主體功能區(qū)這個(gè)概念的提出,是“十一五”規(guī)劃綱要的一個(gè)新的亮點(diǎn)。我個(gè)人認(rèn)為,主體功能區(qū)概念的提出,是中國(guó)完善區(qū)域管理過(guò)程中的一種過(guò)渡期的安排。一方面,我認(rèn)為它是一個(gè)創(chuàng)新,同時(shí)我又認(rèn)為它是一種過(guò)渡期的安排。怎么解釋這個(gè)觀點(diǎn)呢?

主體功能區(qū)是根據(jù)各個(gè)地區(qū)的環(huán)境資源承載能力、開(kāi)發(fā)潛力和發(fā)展現(xiàn)狀,將不同的區(qū)域劃分為禁止開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)四類主體功能區(qū)。中央政府對(duì)于不同類型的區(qū)域采取不同的政策,這是一個(gè)新的進(jìn)步。但是,主體功能區(qū)從概念到操作還有一系列的問(wèn)題有待于研究和解決。

我這里舉幾個(gè)例子。比如說(shuō),主體功能區(qū)劃分的基本空間單元選擇哪一級(jí)行政區(qū),現(xiàn)在有爭(zhēng)議。另外,主體功能區(qū)確定以后,是由哪一個(gè)單位來(lái)掌握主體功能區(qū)調(diào)控的資源,現(xiàn)在也不明確。諸如此類的問(wèn)題還有很多。我剛才說(shuō)到它是過(guò)渡期的安排,過(guò)渡到什么方向呢?根據(jù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),我個(gè)人認(rèn)為,主體功能區(qū)最終要過(guò)渡到按問(wèn)題區(qū)域調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也就是主體功能區(qū)有新意,但是還不盡完善。

我覺(jué)得中央政府要真正使得區(qū)域管理非常完善,我們必須要有一套完整、科學(xué)、規(guī)范、具有立法意義的問(wèn)題區(qū)域框架。

九、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展展望

我對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的未來(lái)前景的美好描述是這樣的:在整個(gè)國(guó)家整體競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力不斷提升的前提下,我們目前所出現(xiàn)的主要的區(qū)域問(wèn)題得到解決或者是緩解,區(qū)域之間存在嚴(yán)重的利益矛盾與沖突得到化解。整個(gè)社會(huì)充滿著合作精神,最終實(shí)現(xiàn)人與人、人與自然、產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)、地方與地方之間的和諧發(fā)展。

作者: 張可云,中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所教授,中國(guó)人民大學(xué)書(shū)報(bào)資料中心主任,中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)50人論壇成員

(文章來(lái)源:張可云教授)

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