【核心提示】隨著中國(guó)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，城市貧困人員的創(chuàng)業(yè)空間和機(jī)會(huì)將不斷增多。為此，鼓勵(lì)有條件的城市貧困人員創(chuàng)業(yè)或者自謀職業(yè)，既是解決城市貧困問(wèn)題的一種手段，也是發(fā)展城市服務(wù)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)良好措施。

　　2015年11月27日至28日，中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議在北京召開(kāi)，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)中國(guó)的扶貧工作做出詳細(xì)部署。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，貧困也會(huì)出現(xiàn)一些新問(wèn)題、新特征。中國(guó)處于城市化加速發(fā)展的階段，有大量的農(nóng)村人口陸續(xù)轉(zhuǎn)移到城市，其中部分人員成為城市中的新增貧困人口，造成城市“新動(dòng)態(tài)貧困”問(wèn)題。就當(dāng)前的情況來(lái)看，城市化導(dǎo)致的新增貧困人員主要有兩類：一是部分失地農(nóng)民，包括城市邊緣土地被征用的農(nóng)民、離城市較遠(yuǎn)的承包地全部轉(zhuǎn)讓出去的農(nóng)民，二是部分進(jìn)城務(wù)工人員及其家庭成員。

部分失地農(nóng)民易成為貧困人口

　　在中國(guó)的城市化進(jìn)程中，導(dǎo)致城市“新動(dòng)態(tài)貧困”的原因主要有以下幾方面。

　　一是失地農(nóng)民可能失去了賴以生存的基石。失地農(nóng)民是城市“新動(dòng)態(tài)貧困”的一個(gè)重要來(lái)源，這是因?yàn)楫?dāng)前的制度安排致使失地農(nóng)民很容易陷入貧困之中。其中比較典型的是征地補(bǔ)償制度。常用的征地補(bǔ)償以土地一年的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入作為補(bǔ)償基數(shù)，再乘以一定的倍數(shù)，得出補(bǔ)償?shù)目倲?shù)。這種方式存在很多問(wèn)題。一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民不公平。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入比較少，經(jīng)征地方核算后往往還會(huì)進(jìn)一步減少，導(dǎo)致補(bǔ)償?shù)幕鶖?shù)較小，同時(shí)所乘的倍數(shù)也不大。二是一次性支付的方式使農(nóng)民失去可持續(xù)的收入來(lái)源。一方面，一次性支付的金額不是很大；另一方面，部分失地農(nóng)民文化素質(zhì)不高，缺乏非農(nóng)工作技能，難以找到穩(wěn)定的工作崗位。這種情況下，失地農(nóng)民就容易成為貧困人口。

　　二是城市生活成本日益攀升，加重進(jìn)城人員的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。我國(guó)目前處于城市化加速發(fā)展階段，城市的生活成本越來(lái)越高，如學(xué)費(fèi)、房?jī)r(jià)、醫(yī)療費(fèi)、幼兒園入托費(fèi)、擇校費(fèi)、養(yǎng)老成本等。農(nóng)民工的收入水平一般比較低，僅僅購(gòu)買住房一項(xiàng)，就可能需要數(shù)十年還房貸，甚至花費(fèi)掉幾代人的收入與積蓄。由于市區(qū)的房屋昂貴，農(nóng)民工往往到遠(yuǎn)離市區(qū)的地方居住或者購(gòu)房，既增加了交通成本，又帶來(lái)很多不便。

　　三是進(jìn)城務(wù)工人員收入水平往往不高，且歧視性制度削弱進(jìn)城人員的社會(huì)福利。進(jìn)城人員中的青壯年人口大多為初中文化程度，平均受教育年限相對(duì)偏短。低文化程度決定了其無(wú)法進(jìn)入具有較高技術(shù)含量的高端就業(yè)崗位，因而難以獲得較高收入。不僅如此，這部分低端就業(yè)人群還在很大程度上難以獲得穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)，經(jīng)常受到失業(yè)和無(wú)收入的困擾。戶籍制度等對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)福利也帶來(lái)了妨礙，加重了農(nóng)民工中的貧困問(wèn)題。

全面保障進(jìn)城農(nóng)民“應(yīng)享權(quán)利”

　　對(duì)于解決城市的貧困問(wèn)題，已有一些政策措施，例如提供教育與職業(yè)技能培訓(xùn)，提高進(jìn)城人員工作技能；針對(duì)進(jìn)城貧困人員，建立就業(yè)保障體系等。但要更好地解決與防范城市“新動(dòng)態(tài)貧困”，尤其需要注重以下三個(gè)新的方面。

　　第一，完善農(nóng)村土地改革，保住農(nóng)民的生存基石。從長(zhǎng)遠(yuǎn)與根本來(lái)看，需要在農(nóng)村推行好土地確權(quán)改革，讓農(nóng)民具有“三權(quán)三證”。農(nóng)民的“三權(quán)三證”受到法律保護(hù)，農(nóng)民的權(quán)益就有了法律保障。此外，應(yīng)改革與完善現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度，用可持續(xù)的補(bǔ)償方式代替一次性的補(bǔ)償方式，要采用科學(xué)的方法核算補(bǔ)償金額或收益分享，要根據(jù)土地的長(zhǎng)期價(jià)值、土地投入后的產(chǎn)出水平等經(jīng)濟(jì)因素核算可持續(xù)的分期金額。

　　第二，推進(jìn)戶籍制度實(shí)質(zhì)性改革，合理處置城市與農(nóng)村戶籍“應(yīng)享權(quán)利”。在推進(jìn)戶籍制度改革上，遠(yuǎn)非戶口登記那么簡(jiǎn)單。戶籍制度改革不能是“紙面意義”上的，更不能以戶籍改革為名，換取農(nóng)民的土地。戶籍制度改革要是“權(quán)利享有意義”上的，即城市戶籍意味著一系列在城市生活和工作的權(quán)利，即城市戶籍“應(yīng)享權(quán)利”。同時(shí)，要防止城市戶籍“應(yīng)享權(quán)利”的縮水與流失。隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)展，對(duì)進(jìn)城人員實(shí)現(xiàn)了城市戶籍“應(yīng)享權(quán)利”之后，應(yīng)以合理的方式處置農(nóng)村戶籍“應(yīng)享權(quán)利”。整個(gè)過(guò)程也可以看作用城市戶籍“應(yīng)享權(quán)利”置換農(nóng)村戶籍“應(yīng)享權(quán)利”。

　　第三，鼓勵(lì)并采取措施幫助一部分城市貧困人員創(chuàng)業(yè)或者自謀職業(yè)。一部分城市貧困人員是具有創(chuàng)業(yè)潛力的。在國(guó)家大力推進(jìn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的宏觀環(huán)境中，有知識(shí)有技能的城市貧困人員也能夠創(chuàng)業(yè)與創(chuàng)新。隨著中國(guó)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，城市貧困人員的創(chuàng)業(yè)空間和機(jī)會(huì)將不斷增多。為此，鼓勵(lì)有條件的城市貧困人員創(chuàng)業(yè)或者自謀職業(yè)，既是解決城市貧困問(wèn)題的一種手段，也是發(fā)展城市服務(wù)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)良好措施。

　　作者單位：中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院；北京大學(xué)貧困地區(qū)發(fā)展研究院