謹防區(qū)域規(guī)劃慣性困局造成新的失衡

霍劍

中國經(jīng)濟建設雜志總編輯

中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展30年來歷經(jīng)坎坷，時至今日打破失衡格局而做出平衡努力，區(qū)域發(fā)展進入了新的變速軌道。區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃的出臺，是為了促進區(qū)域平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，但近幾年各地政府卻在上演一場苦求“國家性區(qū)域發(fā)展規(guī)劃”的競賽，頻繁推出的區(qū)域規(guī)劃，不少其實并不具太多建設性；而房價泡沫、環(huán)境污染以及對人文價值的忽視等破壞力，令人擔憂，各種質疑也都指向于此。今年剩下的一個多月還會不會有變數(shù)，難以猜測。

  30年前，優(yōu)惠政策和資源向沿海地區(qū)傾斜，這種優(yōu)惠是特殊的，定向的，集中的，其最終被落實為經(jīng)濟區(qū)和特區(qū)建設方面，并且是有針對性的；而在新近的十幾個新的規(guī)劃中，各個規(guī)劃區(qū)雨露均沾，均難以獲得特殊照顧。然而這種大面積的“優(yōu)惠政策”，使各自的優(yōu)勢抵消，區(qū)域的發(fā)展不得不依靠中心城市，這就要求加劇“一枝獨大”，做大中心。近三年來，已通過的各區(qū)域規(guī)劃、城市群規(guī)劃，幾乎都以中心城市（一個或者多個）為坐標向外擴展，體現(xiàn)為“增長極”的培育思想。我們會發(fā)現(xiàn)，全國性的國家戰(zhàn)略，實際上屬于省內(nèi)實施的省級戰(zhàn)略，通過運作上升到國家戰(zhàn)略。在國家級規(guī)劃出臺之后，未來中國的地方競爭必然升級，未來可能還會出現(xiàn)的是經(jīng)濟區(qū)競爭，抱團競爭的格局。地方抱團打包，或許一定程度上可以消除競爭，但中央政策設定有限的蛋糕很快就會分完。而究竟選擇什么樣的裁決方式也是特大難題。對此，筆者以為，目前需要冷靜思考，如果區(qū)域規(guī)劃過度膨脹，落入非但不能助推平衡發(fā)展反而加劇了區(qū)域失衡發(fā)展的慣性困局，勢必加劇非公平競爭。

  撇開地理、歷史和文化因素，財政支出是促成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距擴大的最主要變量；反過來，財政支出作為地區(qū)平衡發(fā)展目標實現(xiàn)的源泉動力選擇是無可爭議的。當然，還有其他一系列初始變量和支撐條件：地方GDP規(guī)模、制度環(huán)境、資源和發(fā)展權利稟賦、區(qū)位優(yōu)勢等等；同時還包括區(qū)際貿(mào)易、內(nèi)資投入規(guī)模、外資和外貿(mào)、勞動力流動和配置等等。劃定區(qū)域給予政策補給，實質是變相的財政支出重心轉移。區(qū)域規(guī)劃中的“中心”（通常是城市），是由政治、經(jīng)濟、文化等多重變量決定的，而在領導地位和資源獲取優(yōu)勢轉換為“強勢”與“弱勢”兩類城市政府的激烈拼搶時，新的競爭格局因此而形成。但區(qū)域經(jīng)濟一體化和地方合一，實質上短期內(nèi)也不可能改變現(xiàn)有格局，原因是發(fā)展的路徑依賴具有慣性。

  在現(xiàn)有行政層級和既定發(fā)展基礎上，修正失衡格局所作的努力，往往會加劇失衡。因為地方政府在表面上滿足上級政府或者中央的軟要求（和諧）過程中，在資源稀缺的現(xiàn)實下，權衡輕重，會做出優(yōu)先照顧發(fā)展硬道理的“理性”抉擇。而且，政策作為區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展的干預作用是有邊界的，由于既定失衡加劇內(nèi)生要求政策調(diào)整，但是當政策調(diào)整到一定程度就要適可而止，否則很容易造就新的失衡，這個失衡的程度甚至會超出原先的程度。

  那么，現(xiàn)在是否到了這個臨界點，換句話說，區(qū)域規(guī)劃是否已經(jīng)足矣，已能實現(xiàn)中國區(qū)域經(jīng)濟走向平衡發(fā)展了呢？對此當然還難以定論，但能肯定的是，“干預過當”將加劇失衡。雖然今天的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展一定程度上突破了地域空間的限制，實現(xiàn)了合作，但這也是有條件的，正是因為這種區(qū)域格局的形成，新的地域邊界也將形成，而區(qū)域發(fā)展中心的向心力增強了，外延地區(qū)就越容易被甩開。中國經(jīng)濟發(fā)展的場能往往因為多區(qū)域中心而形成相互排斥的不同小場能，這就是競爭削弱了總場能，1+1＞2很可能變成1+1＜2。

  年初就有分析人士指出，“區(qū)域發(fā)展作為中國經(jīng)濟發(fā)展新引擎的作用毋庸置疑，但需要警惕的是，不要讓其淪為經(jīng)濟泡沫的催化劑。”無論是區(qū)域規(guī)劃、經(jīng)濟區(qū)，還是城市群，經(jīng)歷了沉淀和積累，不讓其發(fā)光也會發(fā)亮，但是無張力的發(fā)展，往往只是地方官員意志的體現(xiàn)，只是生產(chǎn)政績、謀求晉升的重要棋子而已。無論多少個經(jīng)濟區(qū)、城市群的興起，都是為實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的平衡發(fā)展，關鍵是要避免新一輪的地方官員為此而展開錦標賽，防止規(guī)劃有失初衷——服務平衡發(fā)展目標，激起人們關注的，筆者以為應該是對這些規(guī)劃區(qū)域存在的作用有多大、成長空間有多大、區(qū)域平衡能量有多高的解讀，由此開展效果評價和動態(tài)監(jiān)測。對此，我們充滿了期待。

  發(fā)展可以因地制宜，但不能只靠政策紅包；制度建設與經(jīng)濟發(fā)展的公平與自由，比統(tǒng)一規(guī)劃更有效率；這需要給民間發(fā)展以更充分的空間，需要少點統(tǒng)一規(guī)劃與政府干預。這給出的特定警示是：中國區(qū)域規(guī)劃需要格外警惕大躍進。

文章來源：《上海證券報》2010.11.16