優(yōu)化區(qū)域布局，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展

陳　耀

中國區(qū)域經(jīng)濟學會副理事長兼秘書長，中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員

近年來，我國深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，制定若干區(qū)域發(fā)展重大規(guī)劃和政策，區(qū)域協(xié)調發(fā)展邁出新步伐，區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)布局改善、結構優(yōu)化、協(xié)調性提高的良好態(tài)勢。當前和今后一個時期，我們要以新的戰(zhàn)略高度和科學態(tài)度，更加注重我國區(qū)域布局的優(yōu)化，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。

　　資源空間配置的合理、高效，或者說經(jīng)濟社會活動區(qū)域分布的協(xié)調、有序，是一個國家走向現(xiàn)代化的重要標志。近些年，我國不斷加大區(qū)域布局的調整力度，不僅形成和實施了東中西和東北的四大區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略，而且根據(jù)各地的戰(zhàn)略地位和比較優(yōu)勢，有選擇地制定了若干重點經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展規(guī)劃；不僅加強了對經(jīng)濟落后地區(qū)的扶持，推動區(qū)域間的均衡發(fā)展，而且通過主體功能區(qū)規(guī)劃，強化對國土開發(fā)的空間管制，促進了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的有機結合。
　　歷史和現(xiàn)實表明，優(yōu)化區(qū)域布局，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，不僅關系著現(xiàn)代化建設的全局，也關系著社會穩(wěn)定和國家的長治久安。因而，在即將進入“十二五”的新的歷史時期，我們必須以新的戰(zhàn)略高度和科學態(tài)度，更加注重我國區(qū)域布局的優(yōu)化，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。

　　一、優(yōu)化區(qū)域布局，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，應注意處理好的幾個關系

　　一是區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略與主體功能區(qū)規(guī)劃的關系。從沿海和內地、東中西3大經(jīng)濟地帶，到4大板塊的區(qū)域總體戰(zhàn)略的形成，我國區(qū)域發(fā)展政策不斷完善成熟。近年來，我國把促進人與自然的和諧納入到“區(qū)域協(xié)調發(fā)展”之中，根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ�統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類主體功能區(qū)，并明確了各自的范圍、發(fā)展目標、發(fā)展方向和開發(fā)原則，按照主體功能定位調整完善區(qū)域政策和績效評價，規(guī)范空間開發(fā)秩序。這種國土開發(fā)管理理念已取得廣泛的共識，但如何推進實施仍面臨著一些現(xiàn)實難題。比如，一些限制開發(fā)的區(qū)域既是生態(tài)環(huán)境脆弱的區(qū)域，也是開發(fā)不足的低收入地區(qū)。解決這一難題，一方面要堅持保護優(yōu)先，加強生態(tài)修復和環(huán)境保護，引導超載人口逐步有序轉移，使這類地區(qū)逐步成為全國或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)；另一方面要堅持適度開發(fā)、點狀發(fā)展，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，切實提高這些地區(qū)人民群眾生活水平，這是實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的內在要求。
　　二是大城市群發(fā)展與中小城鎮(zhèn)的關系。大城市群是工業(yè)化和城市化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是一種集約、高效的空間組織形式。發(fā)展大城市群的主旨就是要優(yōu)化區(qū)域內的資源配置，形成經(jīng)濟合力和內聚力，增強國土空間的綜合承載能力。大城市群通過“擴散”等效應，調動、控制和管理區(qū)域資源，使之得到不斷優(yōu)化，并帶動更大區(qū)域的發(fā)展。未來除了沿海3大都市圈外，中西部地區(qū)和東北地區(qū)的重要城市圈（群、帶），如成渝城市圈、武漢城市圈、皖江城市帶、中原城市群、長株潭城市群、遼中南城市群，都將進入活躍發(fā)展期，城市圈內部一體化進程加快，形成多極化的、輻射帶動力強的區(qū)域增長極。但從數(shù)量看，中小城鎮(zhèn)居于多數(shù)，可容納的城鎮(zhèn)人口也不在少數(shù)，在區(qū)域經(jīng)濟中的作用也不容忽視。特別是受自然條件制約，中西部許多地區(qū)并不都適宜發(fā)展大城市群，宜居性城市也往往都是中小城鎮(zhèn)。因此，在我國城鎮(zhèn)體系中要關注中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，并予以科學地規(guī)劃。
　　三是提升整體競爭力與促進落后地區(qū)發(fā)展的關系。促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，是加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要要求。當前，雖然西部大開發(fā)取得了巨大成就，但西部地區(qū)與東部地區(qū)發(fā)展水平的差距仍然較大，西部地區(qū)仍然是我國全面建設小康社會的難點和重點。西部地區(qū)發(fā)展相對滯后，要如期實現(xiàn)全面建設小康社會目標，需要付出更大更艱苦的努力。沒有西部地區(qū)的穩(wěn)定就沒有全國的穩(wěn)定，沒有西部地區(qū)的小康就沒有全國的小康，沒有西部地區(qū)的現(xiàn)代化就不能說實現(xiàn)了全國的現(xiàn)代化。逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距，實現(xiàn)全國經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展，最終實現(xiàn)全體人民共同富裕，是社會主義的本質要求，也是關系我國發(fā)展全局的重大問題。繼續(xù)把西部大開發(fā)推向前進，不僅具有重大現(xiàn)實意義，而且具有深遠歷史意義。在加快西部發(fā)展的同時，還要努力振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進中部地區(qū)崛起，鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展，切實提升國家整體競爭力。

　　二、優(yōu)化區(qū)域布局，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，應重點抓好的幾項工作

　　近年來，我國區(qū)域發(fā)展格局逐步深化和細化，各區(qū)域比較優(yōu)勢進一步凸顯。東部地區(qū)發(fā)展方式轉變和產(chǎn)業(yè)結構升級明顯加快，中部地區(qū)建設“三個基地、一項樞紐”的力度加大，西部地區(qū)優(yōu)勢能礦資源轉換和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭好，東北地區(qū)等老工業(yè)基地尤其是資源型城市經(jīng)濟轉型成效開始顯現(xiàn)。今后一個時期，應認真落實促進區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的各項規(guī)劃和政策，進一步優(yōu)化區(qū)域布局，逐步形成主體功能定位清晰，東中西良性互動，公共服務和人民生活水平差距趨向縮小的區(qū)域協(xié)調發(fā)展格局。
　　一是深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略。最近召開的西部大開發(fā)工作會議，為今后10年深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略指明了目標方向，未來西部地區(qū)將在綜合經(jīng)濟實力、人民生活水平和生態(tài)環(huán)境保護方面上3個大臺階。實現(xiàn)這一目標的關鍵在于西部內生增長動力的培育。雖然西部大開發(fā)10年來，西部經(jīng)濟保持兩位數(shù)快速增長。但從增長的動力來源看，西部地區(qū)經(jīng)濟增長的內生動力不足，還難以保障發(fā)展的可持續(xù)性。未來10年，西部地區(qū)要和全國一樣加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，不斷增強區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力。一要加大對西部地區(qū)人力資本的培育和支持力度。培育內生動力的關鍵一環(huán)是增強區(qū)域經(jīng)濟系統(tǒng)的創(chuàng)新能力，而決定創(chuàng)新能力的核心要素是人力資本。目前西部地區(qū)面臨的重要任務是如何更有效地吸引和留住人才，根本扭轉“孔雀東南飛”的局面。各相關部門都要采取更有力地措施增強西部地區(qū)對各類人才的吸引力。二要實施優(yōu)勢資源“就地轉換”戰(zhàn)略，延長產(chǎn)業(yè)鏈。充分利用優(yōu)勢資源，最大限度地實現(xiàn)資源在本地經(jīng)濟系統(tǒng)內的價值增值，實現(xiàn)從“賣資源”到“賣加工品”或“賣成品”的轉變。西部作為我國重要的能源和資源基地，如果能成功吸引或培育一批下游產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)優(yōu)勢資源與現(xiàn)代制造業(yè)的對接，并在新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局中取得一席之地，將大大改善西部的產(chǎn)業(yè)結構、技術結構和收入狀況。三要積極承接國內外的產(chǎn)業(yè)轉移。依托區(qū)位交通優(yōu)勢，重點完善軟環(huán)境，加強與東部沿海地區(qū)的溝通對接，努力吸引符合區(qū)域發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)落戶。四要堅持改革開放，進一步增強發(fā)展動力和活力。要堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，努力在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)實現(xiàn)改革的新突破，建立有利于西部地區(qū)又好又快發(fā)展的體制機制，加快完善內外聯(lián)動、互利共贏、安全高效的開放型經(jīng)濟體系，形成經(jīng)濟全球化條件下參與國際經(jīng)濟合作和競爭新優(yōu)勢。
　　二是加快東北地區(qū)等老工業(yè)基地的全面振興。全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地應緊緊圍繞體制機制創(chuàng)新和結構調整升級，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，加快推進東北地區(qū)等老工業(yè)基地的自主創(chuàng)新，培育新的經(jīng)濟增長點，努力搶占未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制高點。要加快產(chǎn)業(yè)結構調整和國有企業(yè)改革改組改造，在改革開放中實現(xiàn)振興；發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，強化糧食基地建設，推進農(nóng)業(yè)規(guī)模化、標準化、機械化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高商品率和附加值；積極建設先進裝備、精品鋼材、石化、汽車、船舶和農(nóng)副產(chǎn)品深加工基地，發(fā)展高技術產(chǎn)業(yè)；加強東北東部鐵路通道和跨省區(qū)公路運輸通道等基礎設施建設，加快市場體系建設，促進區(qū)域經(jīng)濟一體化；加強黑土地水土流失和東北西部荒漠化綜合治理。
　　此外，還要深入推動資源型城市可持續(xù)發(fā)展。加大政策支持力度，建立資源開發(fā)補償機制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機制，健全資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機制；繼續(xù)組織實施好資源型城市投資專項，在資源開采處于成長期或成熟期的資源型城市開展可持續(xù)發(fā)展試點；開展資源枯竭城市轉型評價工作，進一步完善資源型城市轉型的政策措施。
　　三是加快促進中部地區(qū)崛起。要按照《促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃》，圍繞建設“三個基地、一個樞紐”的戰(zhàn)略定位，抓住難得的歷史發(fā)展機遇，通過重點地區(qū)的帶動，推進中部地區(qū)全面崛起。首先，應以加強國家糧食生產(chǎn)基地建設為重點，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設，不斷提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，持續(xù)增加農(nóng)民收入，切實改變農(nóng)村面貌。其次，要鞏固和提升中部地區(qū)作為重要能源原材料基地的地位。推進大型煤礦建設，加快電力和電網(wǎng)建設，大力發(fā)展原材料精深加工，延長產(chǎn)業(yè)鏈。第三，要以核心技術、關鍵技術研發(fā)為著力點，建設現(xiàn)代裝備制造業(yè)及高技術產(chǎn)業(yè)基地。增強自主創(chuàng)新能力，提升裝備制造業(yè)整體實力和水平。加快發(fā)展高技術產(chǎn)業(yè)，以高新技術和先進適用技術改造傳統(tǒng)制造業(yè)，并在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領域占領制高點。第四，要優(yōu)化交通資源配置，強化綜合交通運輸樞紐地位。加快鐵路網(wǎng)和機場建設，完善公路干線網(wǎng)絡，提高水運、管道運輸能力，努力降低交通物流成本。第五，要優(yōu)先發(fā)展教育，繁榮文化體育事業(yè)，增強基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務能力，千方百計擴大就業(yè)，完善社會保障體系。最后，要加快推進體制機制創(chuàng)新，積極推進綜合配套改革試點，提高對外開放和區(qū)域合作水平，不斷增強地區(qū)發(fā)展動力和活力。

文章來源：經(jīng)濟日報2010-8-2 9版