“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的理念創(chuàng)新

夏光

環(huán)境保護(hù)部政策研究中心主任

把建設(shè)生態(tài)文明作為“十二五”環(huán)保規(guī)劃的最高綱領(lǐng)

    黨的十七大提出建設(shè)生態(tài)文明，這是“生態(tài)文明”第一次在闡述黨的治國綱領(lǐng)的政治報(bào)告中正式出現(xiàn)。生態(tài)文明從性質(zhì)上來講是一種環(huán)境倫理觀，是用于指導(dǎo)全社會(huì)尤其是執(zhí)政者處理人與自然關(guān)系的意識(shí)形態(tài)。

    三十多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就巨大，但資源環(huán)境代價(jià)過大，那是以犧牲環(huán)境來換取經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展模式所產(chǎn)生的結(jié)果。為什么這種發(fā)展模式能夠長期存在？是因?yàn)榘l(fā)展理念中缺少生態(tài)文明的要素，這是我們國家治理中的一個(gè)深刻教訓(xùn)。因此，現(xiàn)在提出建設(shè)生態(tài)文明，就是要從治國理念的高度上否定過去那種缺乏生態(tài)文明的發(fā)展理念，走一條新的文明發(fā)展的道路。

    “十二五”環(huán)保規(guī)劃作為中央提出“建設(shè)生態(tài)文明”后的第一個(gè)五年環(huán)保規(guī)劃，把建設(shè)生態(tài)文明作為其最高綱領(lǐng)而貫穿于始終，是理所當(dāng)然的。

    如何在“十二五”環(huán)保規(guī)劃中體現(xiàn)建設(shè)生態(tài)文明的理念？應(yīng)主要體現(xiàn)在把生態(tài)文明的要求納入對(duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)價(jià)體系和問責(zé)制度之中，使各級(jí)決策者具備關(guān)于資源環(huán)境問題的現(xiàn)代意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，并把這種意識(shí)體現(xiàn)在治國理政的具體行為之中。具體而言，要在“十二五”環(huán)保規(guī)劃中提出進(jìn)一步改革干部考核任用體系，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)問責(zé)制度。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域切實(shí)落實(shí)中央《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》和《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，在考核任用體系中大幅度增加生態(tài)文明（環(huán)境保護(hù)）的內(nèi)容和指標(biāo)，用具有約束力或影響力的制度體系來保證生態(tài)文明思想在決策過程中得到切實(shí)體現(xiàn)。總之，要通過“十二五”環(huán)保規(guī)劃，把建設(shè)生態(tài)文明貫徹到各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)者治國理政的各個(gè)環(huán)節(jié)之中。

把“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)高度融合”作為“十二五”環(huán)保規(guī)劃的核心思想

    周生賢部長提出并使用的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)高度融合”，是指把環(huán)境保護(hù)的理念和要求納入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過程之中，提高環(huán)境保護(hù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)和調(diào)控作用，推動(dòng)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)全面和深入地融合在一起，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的“雙贏”。

“十二五”環(huán)保規(guī)劃體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的高度融合，主要反映在以下兩個(gè)方面：

    第一，采取從緊和嚴(yán)厲的宏觀環(huán)境政策。

    實(shí)施從緊和嚴(yán)厲的宏觀環(huán)境政策，是指國家在環(huán)境保護(hù)的深度和力度上有極大增強(qiáng)，使我國環(huán)境政策（包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等）具備比過去大得多的約束力和實(shí)際執(zhí)行率，比發(fā)達(dá)國家在相應(yīng)發(fā)展階段上采取的環(huán)境政策更為嚴(yán)格，部分環(huán)境政策要達(dá)到發(fā)達(dá)國家當(dāng)前的程度。  

    具體而言，從緊和嚴(yán)厲的環(huán)境政策包含以下三個(gè)要點(diǎn)：（１）提高各種環(huán)境準(zhǔn)入門檻，采取嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管措施，加快淘汰落后產(chǎn)能，對(duì)排污企業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的達(dá)標(biāo)治理。（２）對(duì)國家的法律體系進(jìn)行生態(tài)化改造，在民法、刑法、物權(quán)法、經(jīng)濟(jì)法、資源法中，全面強(qiáng)化對(duì)環(huán)境保護(hù)的要求。要跳出環(huán)保范圍內(nèi)的法制建設(shè)，不能僅僅局限于修改環(huán)保法、水法、大氣法，要在國家整個(gè)法律體系、社會(huì)主義的法制方向中把環(huán)保的內(nèi)容充實(shí)進(jìn)去。（３）更多地使用經(jīng)濟(jì)手段管理環(huán)境，通過綠色信貸、綠色稅收、綠色保險(xiǎn)、綠色價(jià)格體系、綠色證券等等，使國家經(jīng)濟(jì)政策全面朝著環(huán)境友好的方向改變。

    第二，在特殊區(qū)域和領(lǐng)域?qū)嵭协h(huán)境優(yōu)先的戰(zhàn)略方針。

    環(huán)境優(yōu)先，又稱“環(huán)保先行”，是指在一些特殊區(qū)域或領(lǐng)域，把環(huán)境質(zhì)量狀況作為指導(dǎo)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展在內(nèi)的各項(xiàng)工作的基本衡量標(biāo)準(zhǔn)之一，以環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)和底線來規(guī)劃和約束各方面工作，使環(huán)境保護(hù)成為保障人民生存環(huán)境、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要和首選的手段。

    實(shí)施環(huán)境優(yōu)先，主要包含以下內(nèi)容：（１）把生態(tài)文明作為國家執(zhí)政的優(yōu)先準(zhǔn)則之一，置于重大決策前端。以生態(tài)文明為基本要求制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等重大發(fā)展藍(lán)圖。在國家有關(guān)發(fā)展的重大決策中，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)參與決策的程度。對(duì)區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)并賦予一票否決的權(quán)力。（２）實(shí)行從緊和嚴(yán)厲的環(huán)境政策，使國家在環(huán)境保護(hù)的深度和力度上有極大增強(qiáng)，使我國環(huán)境政策（包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等）具備比過去大得多的約束力和實(shí)際執(zhí)行率，比發(fā)達(dá)國家在相應(yīng)發(fā)展階段上采取的環(huán)境政策更為嚴(yán)格，部分環(huán)境政策要達(dá)到發(fā)達(dá)國家當(dāng)前的程度。（３）具體在十個(gè)方面實(shí)現(xiàn)“環(huán)境優(yōu)先”：一是在制定法律法規(guī)時(shí)，優(yōu)先進(jìn)行環(huán)保立法；二是在編制發(fā)展規(guī)劃時(shí)，優(yōu)先編制環(huán)保規(guī)劃；三是在做出發(fā)展決策時(shí)，優(yōu)先考慮環(huán)保影響；四是在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)時(shí)，優(yōu)先發(fā)展清潔產(chǎn)業(yè)；五是在利用有限資源時(shí)，優(yōu)先節(jié)約環(huán)境資源；六是在新上投資項(xiàng)目時(shí)，優(yōu)先進(jìn)行環(huán)保評(píng)估；七是將環(huán)保投入作為公共財(cái)政支出的重點(diǎn)，環(huán)保開支的增速要高于財(cái)政開支的增速；八是在建設(shè)公共設(shè)施時(shí)，優(yōu)先安排環(huán)保設(shè)施；九是在進(jìn)行技術(shù)改造時(shí)，優(yōu)先采用環(huán)保型技術(shù)；十是在考核發(fā)展政績時(shí)，優(yōu)先考核環(huán)保指標(biāo)。

讓重要的生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息

    “休養(yǎng)生息”（又稱“與民休息”）本是戰(zhàn)亂后的新建王朝所采取的重要國策，其基本精神是通過輕徭薄賦，減輕百姓的負(fù)擔(dān)，使之?dāng)[脫困境，重獲生機(jī)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)穩(wěn)定。休養(yǎng)生息是謀求長遠(yuǎn)發(fā)展的決策，是我國古老生態(tài)智慧的體現(xiàn)。

    讓重要的生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息，就是要減輕人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的壓力，用恢復(fù)和養(yǎng)護(hù)的方式使之持續(xù)地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類福利提供服務(wù)。

    休養(yǎng)生息要著重從三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，一是要減輕經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的壓力，這就需要研究一系列產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制、環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制等重要手段；二是積極開展污染治理活動(dòng)，大幅度提高污染治理的能力和水平，削減排入生態(tài)系統(tǒng)的污染負(fù)荷；三是采取措施開展生態(tài)恢復(fù)，修復(fù)生態(tài)環(huán)境容量。圍繞這三個(gè)環(huán)節(jié)，建立一個(gè)集污染防治的體制、機(jī)制、政策和技術(shù)為一體的重要生態(tài)系統(tǒng)示范區(qū)，重點(diǎn)開展休養(yǎng)生息相關(guān)制度和政策的創(chuàng)新與試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，從根本上解決重要生態(tài)系統(tǒng)大面積常態(tài)性污染問題。

    在“十二五”環(huán)保規(guī)劃中，應(yīng)提出對(duì)江河湖海等生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行治理，結(jié)合已有的污染防治做法，實(shí)行“輕徭薄賦”、休養(yǎng)生息的新政策，通過控制“兩高一資”產(chǎn)業(yè)的過快增長，加快淘汰落后產(chǎn)能，關(guān)閉違法排污企業(yè)，退出一批產(chǎn)業(yè)，更新一批產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、合理布局，減輕環(huán)境負(fù)荷，擺脫困境，重獲生機(jī)。

突出強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的國家意志

    在推動(dòng)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的高度融合中，應(yīng)該充分動(dòng)員國家、地方、社會(huì)等各個(gè)方面的力量，其中，國家又占有更加突出的地位。只有國家才能對(duì)環(huán)境有關(guān)的基本法律關(guān)系做出規(guī)定，才能影響、調(diào)控甚至決定地方和全社會(huì)的環(huán)境保護(hù)行為。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國環(huán)境問題的主要難點(diǎn)出在執(zhí)行環(huán)節(jié)，是地方未能全面和完整地貫徹國家的環(huán)境保護(hù)部署，因此環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的重點(diǎn)應(yīng)該放在調(diào)整地方的環(huán)境保護(hù)行為。這種觀點(diǎn)雖有道理，但沒有看到地方行為對(duì)國家調(diào)控的依賴性。地方的行為是受國家政策主導(dǎo)的，如果地方?jīng)]有很好地貫徹中央的環(huán)保意志，說明在國家層面還缺少具有足夠作用力的引導(dǎo)性政策。中國古代兵法說“上無疑令，則眾不二聽”，就是說上級(jí)的指令需要相應(yīng)的激勵(lì)制度相配合，下級(jí)才能有動(dòng)力貫徹執(zhí)行。過去國家一方面強(qiáng)烈要求地方采取環(huán)境保護(hù)措施，另一方面在一些只有國家才能決定的環(huán)保政策方面卻又頗費(fèi)躊躇；一方面確立環(huán)境保護(hù)的基本國策地位，另一方面又把環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置得十分薄弱。這種宏觀層面上的政令不一和前后矛盾，實(shí)際上向地方發(fā)出了含糊不清的信號(hào)，使地方不能準(zhǔn)確地把握和貫徹國家的環(huán)保要求。 

    在所有的國家行動(dòng)中，建立強(qiáng)大的國家環(huán)境執(zhí)政能力是最基本的行動(dòng)。一方面確立環(huán)境保護(hù)的基本國策地位，另一方面又把環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置得十分薄弱，這種不對(duì)稱、不自洽的體制設(shè)置，本身就反映了國家在環(huán)境保護(hù)上的兩難困境和擔(dān)心加強(qiáng)環(huán)保會(huì)妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實(shí)考慮。實(shí)際上，如果環(huán)境與經(jīng)濟(jì)是此消彼長的關(guān)系，那么在過去那種特定的歷史條件下，任何執(zhí)政的決策者都會(huì)做出輕環(huán)保重經(jīng)濟(jì)的選擇，即使知道資源環(huán)境付出了很大的代價(jià)也是如此。現(xiàn)在，已經(jīng)出現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)優(yōu)化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀條件，國家應(yīng)該及時(shí)增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)政能力，特別是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的體制能力。一旦國家做出這樣的決策，地方就會(huì)很快跟進(jìn)，環(huán)境保護(hù)相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“短腿”局面就會(huì)很快改觀。

建立國家與社會(huì)聯(lián)動(dòng)的新型“環(huán)境治理結(jié)構(gòu)”

    我國環(huán)境保護(hù)具有國家權(quán)力很大、社會(huì)權(quán)利不足的特點(diǎn)，形成了政府奮力奔走、社會(huì)無能為力的失衡局面。總體上看，企業(yè)的環(huán)境保護(hù)積極性沒有調(diào)動(dòng)起來，公眾的環(huán)境保護(hù)積極性沒有調(diào)動(dòng)起來，這是一種局限性很大的不完善的“環(huán)境治理結(jié)構(gòu)”。我國未來民眾與政府的激烈矛盾甚至“對(duì)抗”，很可能最先出現(xiàn)在環(huán)境領(lǐng)域。這種局面的實(shí)質(zhì)是環(huán)境價(jià)值的代言人不充分，基本上把環(huán)境價(jià)值都交給政府來代表，政府負(fù)擔(dān)過重。在政府力量比較薄弱的農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)，環(huán)境的價(jià)值甚至無人代表，被隨意使用、過度使用。

    為此，在未來環(huán)境保護(hù)中，必須形成一種新的“環(huán)境治理結(jié)構(gòu)”，在其中，國家與社會(huì)都有很強(qiáng)的責(zé)任和權(quán)力（權(quán)利），讓全社會(huì)都有機(jī)會(huì)、有權(quán)利來代表和管理環(huán)境。為此，必須對(duì)國家環(huán)境立法體系進(jìn)行重大改革，在強(qiáng)化國家的環(huán)境執(zhí)政權(quán)威的同時(shí)，較大幅度地?cái)U(kuò)展社會(huì)享有的環(huán)境權(quán)益（例如知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、索賠權(quán)、參政權(quán)等），從主要用行政手段保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政手段解決環(huán)境問題。這種法律的改革是體現(xiàn)以人為本、關(guān)注民生導(dǎo)向的。只有在這樣改革后的國家與社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)上，實(shí)行從緊的和嚴(yán)厲的環(huán)境政策才有足夠的力量支撐。

    總之，調(diào)整環(huán)境保護(hù)的若干基本關(guān)系，就是對(duì)過去環(huán)境保護(hù)所賴以進(jìn)行的基礎(chǔ)進(jìn)行重大改變，而不是停留在對(duì)某些環(huán)保措施的一般性補(bǔ)充和完善，這些基本關(guān)系的改變才是環(huán)境保護(hù)的歷史性轉(zhuǎn)變。

    “十二五”環(huán)保規(guī)劃應(yīng)構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)相互合作和共同行動(dòng)的環(huán)境保護(hù)新格局，擴(kuò)展企業(yè)和社會(huì)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)和權(quán)利，鼓勵(lì)和保護(hù)全社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)的有序的政治參與，發(fā)揮環(huán)境保護(hù)民間組織的作用。

文章來源：中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)