| 中國社科院財經(jīng)院創(chuàng)新工程重大成果《中國城市競爭力第18次報告》總報告發(fā)布，聚焦從城市看中國，邁向“十四五”及未來15年的城鎮(zhèn)化中國新圖景，以新假設(shè)與新框架為工具研究發(fā)現(xiàn)：新需求力量、新交互力量、新空間力量和新供給力量四大引擎驅(qū)動城鎮(zhèn)化中國發(fā)展；以聰明的城鎮(zhèn)化人口、數(shù)字的城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)、智慧的城鎮(zhèn)化更新和星云的城鎮(zhèn)化空間四要素繪制城鎮(zhèn)化中國新美景；以教育、居住、治理、城市體系四支柱支撐城鎮(zhèn)化中國發(fā)展。
黨的十九大報告指出：“從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。”這實際從社會文明形態(tài)演變視角預(yù)示，“十四五”及未來15年中國處在從傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的關(guān)鍵期。從城市觀察中國未來，運用新的理論與框架，發(fā)現(xiàn)新的動力與紅利，把握新的趨勢與格局，應(yīng)對新的挑戰(zhàn)與威脅，迎接新的現(xiàn)代化城市，中國需要新的戰(zhàn)略與政策。
一、新理論與新假設(shè)：四引擎耦合與輪動決定城鎮(zhèn)化中國走向
人類發(fā)展是在一定空間下通過交互作用實現(xiàn)不斷正向創(chuàng)造過程。人類最大化需求、體力和智力稟賦、規(guī)模報酬遞增率以及資源的存在空間和移動成本，決定人類發(fā)展是人口、交互、空間和產(chǎn)出四要素結(jié)合與循環(huán)的過程。按照以上四個方面的結(jié)合和循環(huán)不同特征可以作出不同的階段劃分。從聚散和動靜角度看，人類發(fā)展已經(jīng)經(jīng)歷流動而分散的游牧?xí)r代、固定而分散的農(nóng)業(yè)時代、固定而聚集的城市時代，還將邁向流動而聚集的智能時代。
（一）城鎮(zhèn)化的決定因素
城鎮(zhèn)化是從農(nóng)業(yè)社會到城市社會的過渡狀態(tài)。具體表現(xiàn)為四個轉(zhuǎn)化：“人口轉(zhuǎn)化”即從農(nóng)民變市民、“交互轉(zhuǎn)化”即從農(nóng)業(yè)變非農(nóng)、“空間轉(zhuǎn)化”即從農(nóng)村變城市、“產(chǎn)出轉(zhuǎn)化”即從農(nóng)業(yè)產(chǎn)出轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)出。由此，城鎮(zhèn)化發(fā)生和發(fā)展的一般動力機制是：首先由于產(chǎn)出層面的農(nóng)業(yè)技術(shù)進步，使得農(nóng)產(chǎn)品相對需求出現(xiàn)剩余，由于需求層面永恒的擴張導(dǎo)致非農(nóng)需求，進而決定在一定制度規(guī)則下的非農(nóng)交互活動，受規(guī)模報酬遞增和運輸成本影響，加上土地不是非農(nóng)活動直接生產(chǎn)要素，從而導(dǎo)致人口在空間上聚集并發(fā)生非農(nóng)交互，從而城鎮(zhèn)化不可避免地發(fā)生并將不斷發(fā)展直到完成。
（二）經(jīng)典城鎮(zhèn)化的一般表現(xiàn)
在上述體系封閉、空間同質(zhì)、市場制度的假定下，需求永動和技術(shù)進步?jīng)Q定著城鎮(zhèn)化總體狀態(tài)。經(jīng)典城鎮(zhèn)化的一般表現(xiàn)為：職住同步轉(zhuǎn)移、公共產(chǎn)品同步、要素自由交換、社會治理同步以及一些基本發(fā)展規(guī)律。
（三）中國城鎮(zhèn)化的個性條件
中國城鎮(zhèn)化具有大國特征、開放背景、制度轉(zhuǎn)型和技術(shù)進步這四大個性條件，這四大因素共同作用使得城鎮(zhèn)化的四大表現(xiàn)及其相互關(guān)系發(fā)生重要變異并具有中國特色。
（四）中國城鎮(zhèn)化“上半程”成就巨大
過去40年，中國經(jīng)歷了人類歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化加速過程，發(fā)生了翻天覆地的變化，從一個貧窮落后的鄉(xiāng)土中國迅速嬗變?yōu)楦辉，F(xiàn)代的城市中國。中國城鎮(zhèn)化“上半程”成就巨大。第一，40年的城鎮(zhèn)化使得中國城市數(shù)量從“星星之火”變“燎原之勢”。第二，40年的城鎮(zhèn)化使得中國的城鎮(zhèn)人口迅速聚集且生活發(fā)生巨變。第三，40年的城鎮(zhèn)化使得中國的城鎮(zhèn)經(jīng)濟總量持續(xù)高速增長。第四，40年的城鎮(zhèn)化使得城鎮(zhèn)空間快速擴張，城鎮(zhèn)環(huán)境日新月異。總之，中國城鎮(zhèn)化既遵循一般規(guī)律又擁有自身特色，這決定了城鎮(zhèn)化“上半程”速度快、成就大、變異多，也決定了“下半程”面臨新趨勢、新紅利和新挑戰(zhàn)。
二、新動力與新紅利：四大引擎驅(qū)動城鎮(zhèn)化中國發(fā)展
在常住人口城鎮(zhèn)化率跨過60％，城鎮(zhèn)化進入中后期后，城鎮(zhèn)化“下半程”動力發(fā)生重要變化。由于“上半程”還遺留了不少問題，“十四五”時期乃至未來15年中國城鎮(zhèn)化的勢頭將依然強勁。
（一）新需求力量：生活與居住是未來中國城鎮(zhèn)化牽引力
美好生活是未來人口城鎮(zhèn)化需求的主導(dǎo)力量。最終消費需求及其升級是人類一切發(fā)展包括城鎮(zhèn)化最初始的牽引力量。在穩(wěn)定就業(yè)的基礎(chǔ)上，居住和生活是下一步城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)需求。居住是未來人口城鎮(zhèn)化需求的決定性力量。
（二）新交互力量：四化分工交互是未來城鎮(zhèn)化經(jīng)濟內(nèi)生動力
在“十四五”時期及未來15年，市場一體化將帶來全國化分工與交互力量。一方面，國際環(huán)境不確定性增加，全球化遇到曲折變化；另一方面，地區(qū)之間在競爭和發(fā)展中形成差異，將有利于全國市場一體化，促進實現(xiàn)全國化交互，從而帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展。城市大型化帶來多樣化分工與交互力量，大城市、都市圈和城市群所形成的巨大人口和市場規(guī)模，使得人口有可能也有必要產(chǎn)生多樣化交互，從而帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展。產(chǎn)業(yè)高級化帶來服務(wù)化分工與交互力量，交互活動主要是服務(wù)，服務(wù)化的交互將驅(qū)動城市經(jīng)濟發(fā)展和升級。科技產(chǎn)業(yè)化帶來智能化分工與交互力量，智能技術(shù)將支撐整個社會的發(fā)展，智能化的交互將創(chuàng)造城市經(jīng)濟更多可能。
（三）新空間力量：高端聚集和低端分散是未來中國城鎮(zhèn)化空間內(nèi)生力量
在“十四五”時期及未來15年，聚集仍然是中國經(jīng)濟增長的驅(qū)動力量。與此同時，由于規(guī)模收益與擁擠成本、運輸成本相對變化，分散力與聚集力的博弈將復(fù)雜化。在城鄉(xiāng)、區(qū)域、城市間及城市內(nèi)部都將呈現(xiàn)高端要素聚集力主導(dǎo)和低端要素分散力主導(dǎo)的組合，大尺度聚集力主導(dǎo)和小尺度分散力主導(dǎo)的組合。
（四）新產(chǎn)出即新供給力量：人力資本、技術(shù)與制度創(chuàng)新是未來新紅利
在產(chǎn)出層面，在“十四五”時期及未來15年，人力資本、技術(shù)資本、軟件環(huán)境將依次與制度創(chuàng)新主導(dǎo)推動深度城鎮(zhèn)化。在人口紅利逐漸減弱的同時，逐步積累起來的巨大人力資本紅利將逐步釋放。在外向?qū)W習(xí)紅利逐步減弱的同時，逐步積累的技術(shù)基礎(chǔ)將促進自主創(chuàng)新，從內(nèi)生和外生兩方面產(chǎn)生的信息化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化將推動人口、交互和空間城鎮(zhèn)化規(guī)模擴大、層級提升，同時還將深刻改變?nèi)丝凇⒔换ズ涂臻g城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和形態(tài)。在土地城鎮(zhèn)化的數(shù)量與規(guī)模紅利結(jié)束后，土地城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效率紅利將開啟，土地要素優(yōu)化配置和高效利用、城市空間生態(tài)質(zhì)量和社會質(zhì)量提升將不斷提升城市的密度和產(chǎn)出率。下一步，制度變革和城市治理完善，可以更進一步擴大城鎮(zhèn)化規(guī)模、提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。
三、新格局和新趨勢：四大要素繪制城鎮(zhèn)化中國美景
中國城鎮(zhèn)化的條件和環(huán)境決定了中國城鎮(zhèn)化“上半程”既遵循規(guī)律又與眾不同，進而決定了中國城鎮(zhèn)化“下半程”的新趨勢和新格局。
（一）聰明的城鎮(zhèn)化人口
第一，長壽化和知識化與人口城鎮(zhèn)化同步。第二，升學(xué)就業(yè)將成為增量城鎮(zhèn)化的主體。第三，農(nóng)民工將成為半城鎮(zhèn)化人口深度城鎮(zhèn)化的主體。第四，大學(xué)生和農(nóng)民工在區(qū)域間雙向梯度轉(zhuǎn)移和流動。一方面，年輕的大學(xué)生從鄉(xiāng)村、非都市圈城市群的小城市、中西部城市，向東部城市、中心城市、都市圈城市群流動。另一方面，年長的農(nóng)民工從東部城市、中心城市向中西部城市、中小城市的家鄉(xiāng)返回。第五，城鎮(zhèn)人口的職住與公共服務(wù)趨向一體化聚合。城鎮(zhèn)化人口將走向“職城住城，職住一體”，即職住同在一日通勤圈的都市圈里。
（二）數(shù)字的城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)
需求升級、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)鏈新趨勢和國際環(huán)境變化決定“十四五”時期及未來15年，作為交互活動主要內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)發(fā)展將呈現(xiàn)新趨勢和新格局。
第一，從制造業(yè)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)。制造業(yè)占比下降并不意味著規(guī)模下降，不僅中端而且高低端制造業(yè)都將得到充分的發(fā)展。第二，產(chǎn)業(yè)數(shù)字化日益廣泛。新型智能制造和智能服務(wù)將廣泛興起和繁榮。產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)和工作場景將深刻改變。第三，經(jīng)濟全國化不斷加強。一方面國內(nèi)完整產(chǎn)業(yè)鏈將逐步重建，另一方面全球產(chǎn)業(yè)鏈的部分嵌入或?qū)⑸墶．a(chǎn)業(yè)分工將從以全球為主轉(zhuǎn)向以全國為主。第四，經(jīng)濟空間形態(tài)多層嵌套化。未來產(chǎn)業(yè)鏈的主體空間形態(tài)將趨向都市圈和城市群化，在多層嵌套的城市體系空間上，將形成多層嵌套的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈體系。第五，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟雙層流動和變化。一方面，中低端制造業(yè)向中西部、大都市周邊、中小城市遷移，中西部尤其中部、大都市周邊和區(qū)域中心城市的產(chǎn)業(yè)將崛起。另一方面，中高端創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)向東部、中心城市、都市圈城市群的核心區(qū)布局和轉(zhuǎn)移，東部中心城市、中西部中心城市的產(chǎn)業(yè)將依次升級。
（三）智慧的城鎮(zhèn)化更新
第一，從規(guī)模擴展轉(zhuǎn)向密度提升。第二，從外延式開發(fā)建設(shè)轉(zhuǎn)向智慧化更新改造。城鎮(zhèn)化“下半程”將轉(zhuǎn)向住房及基礎(chǔ)設(shè)施改造和升級。與此同時，信息化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化技術(shù)不僅催生了新型基礎(chǔ)設(shè)施，還將對傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施實行新改造。未來15年，城市將實現(xiàn)智慧化改造。第三，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到公共服務(wù)供給。教育、醫(yī)療、文化、體育、休閑、養(yǎng)老等公共服務(wù)尤其是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)及其相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施將成為下一步發(fā)展的重點。
（四）星云的城鎮(zhèn)化地區(qū)
在“十四五”時期及未來15年，中國經(jīng)濟活動的區(qū)域?qū)⒃诰奂头只袑崿F(xiàn)形態(tài)重塑。一方面，在各個空間尺度上，一些中心地區(qū)將擴張和崛起，一些邊緣地區(qū)將收縮和衰退。另一方面，在大尺度聚集的地區(qū)，同時存在小尺度擴散。盡管中國地域遼闊、各地情況復(fù)雜，但總體上看，第一，中心村將逐步城鎮(zhèn)化，邊遠村將進一步萎縮；第二，中心鎮(zhèn)逐步向城市靠攏，邊緣鎮(zhèn)將部分衰落和消亡；第三，中心城市將大型化，邊緣城市將收縮、降級或消亡；第四，大中心城市將大都市圈化，大中心城市依次升級；第五，大都市圈呈現(xiàn)大城市群化，城市群走向巨型城市地區(qū)化；第六，中心區(qū)域?qū)U大化和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。總之，全國國土空間體系將走向城鎮(zhèn)化和一體化。在人口城鎮(zhèn)化率超過50％后，人口的空間聚集從以鄉(xiāng)村體系為主體轉(zhuǎn)向以城市體系為主體。“十四五”時期及2035年中國城市體系將逐步演化為：城市群、大都市圈、城市、城區(qū)、小城鎮(zhèn)等多層嵌套的城鎮(zhèn)體系。課題組模擬和預(yù)測全國最優(yōu)的體系為17個城市群103個都市圈1474個城市（區(qū)）以及近2萬個鎮(zhèn)的多層次嵌套結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化。
四、新問題與新挑戰(zhàn)：四個軟肋制約中國城鎮(zhèn)化
“十四五”時期及未來15年，中國城鎮(zhèn)化還面臨不少問題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在“四個增加”：
（一）分化加劇
無論是全國層面、省級層面還是城市群、都市圈、中心城市層面，均表現(xiàn)為人口增減伴隨著人均收入差距擴大。在經(jīng)濟空間從分散的聚集走向集中的聚集再向聚集的擴散過程中，城市與區(qū)域之間一定程度的分化是必要和合理的。但在地區(qū)人口分化的同時出現(xiàn)的人均收入（包括可支配收入和公共服務(wù)）過度分化持續(xù)下去，不僅不利于社會公平而且嚴重威脅著經(jīng)濟效率。
（二）錯配加深
“十四五”時期及未來15年，人口城鎮(zhèn)化、職住一體化、人口流動性聚集將使得已存在的資源空間錯配進一步加深。第一，轉(zhuǎn)移人口與住房分布的空間錯配加劇。第二，轉(zhuǎn)移人口與基本公共產(chǎn)品的錯配加劇。第三，轉(zhuǎn)移人口與土地資源的空間錯配加劇。第四，集體建設(shè)用地與優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的錯配。
（三）負擔加重
與鄉(xiāng)村相比，城市公共產(chǎn)品即公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施擴大不可同日而語，城鎮(zhèn)化幾乎意味著公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施呈指數(shù)級增長，這將給城市政府帶來巨大財政負擔。第一，存量城鎮(zhèn)化人口欠賬償還。第二，新增城鎮(zhèn)化人口規(guī)模巨大。第三，城鎮(zhèn)化加劇了人口高齡化。第四，公共服務(wù)標準在不斷提升。過去，“土地財政”為城市公共產(chǎn)品供給作出了巨大貢獻，但也一定程度上透支了財政收入，“十四五”時期及未來15年，占財政總收入30％的“土地財政”日益萎縮，將使財政收入渠道大幅變窄。
（四）風(fēng)險加大
城鎮(zhèn)化是一把雙刃劍，農(nóng)業(yè)人口向城市職住遷移、聚集與流動，在創(chuàng)造巨大紅利的同時，也潛伏著不小的風(fēng)險。第一，人口聚集和流動觸發(fā)的自然災(zāi)害。人口大規(guī)模和高密度聚集形成的大城市和城市群使得自然災(zāi)害風(fēng)險更高。第二，人口聚集和流動帶來的社會風(fēng)險。第三，農(nóng)業(yè)人口職業(yè)轉(zhuǎn)換面臨失業(yè)風(fēng)險。第四，房地產(chǎn)與城市建設(shè)過度發(fā)展的風(fēng)險。
五、新對策與新建議：四大支柱支撐中國城鎮(zhèn)化
釋放新紅利，把握新趨勢，應(yīng)對新挑戰(zhàn)，需要全面和系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃、制度政策和管理服務(wù)，基于匯聚多方共識的考慮，應(yīng)下決心在四方面實施突破。
（一）以教育為核心，建立城鎮(zhèn)化中國的產(chǎn)業(yè)保障體系
延長義務(wù)教育，普及大學(xué)教育，建立終身教育，改革教育方式。通過大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能應(yīng)用，通過在線教育，打破知識和學(xué)習(xí)資源的時空限制，通過“干中學(xué)”“用中學(xué)”“研中學(xué)”“玩中學(xué)”等多種形式，終身處在學(xué)習(xí)狀態(tài)。
與此同時，加快建立差別化的延長工作年齡制度。改革工作制度，減少勞動人口勞動時間，騰出更多時間讓他們休閑和學(xué)習(xí)；改革社會保障制度完善社會保險的政府、單位和個人分攤機制，提高居民社會保險均衡水平。
（二）以居住為抓手，補齊城鎮(zhèn)化中國的公共產(chǎn)品體系
無論基于任何方面，發(fā)展終身、公平高質(zhì)量教育都是關(guān)鍵，特別有利的方面是政府、家庭、社會各方都有較高的積極主動性。以“住”為抓手，以都市圈為主體，將住房與建設(shè)用地指標、公共產(chǎn)品供給綁定在一起予以機制化解決，實施“住有宜居”和“新市民安居工程”，有效化解未來城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)。圍繞住房構(gòu)建以都市圈為主體的中國經(jīng)濟發(fā)展空間體系、全國住房空間體系、全國公共產(chǎn)品空間體系和城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置制度。
（三）以城市體系為支撐，重塑城鎮(zhèn)化中國的空間體系
步入城市社會，國家經(jīng)濟發(fā)展的空間體系已經(jīng)從鄉(xiāng)村體系主導(dǎo)轉(zhuǎn)向城市體系主導(dǎo)。應(yīng)建立多層嵌套城市體系支撐的中國經(jīng)濟空間體系。為此，第一，以多層嵌套的城市體系支撐重塑中國新經(jīng)濟地理。將城市體系作為主體、樞紐和骨干，做好系統(tǒng)性經(jīng)濟空間布局和國土空間規(guī)劃。重視城市體系兼顧?quán)l(xiāng)村體系，重視城市群、都市圈、中心城區(qū)兼顧非城市群都市圈的中小城市。第二，以規(guī)模位序法則為參考布局多層嵌套的全國城市新體系。讓城市群包含著大都市圈、大中小城市、小城鎮(zhèn)，既讓不同形態(tài)的城市保持合理規(guī)模，又讓多種形態(tài)城市協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，以最優(yōu)規(guī)模為基準參考確定各形態(tài)、各功能城市的合理規(guī)模。規(guī)劃必須首先確定首位城區(qū)、首位城市圈、首位城市群的合理規(guī)模，然后參考規(guī)模位序法則確定隨后的各形態(tài)規(guī)模，不能競相擴大。第四，遵循人口及經(jīng)濟規(guī)律構(gòu)建全國產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的空間體系。構(gòu)建以城市空間為載體多層嵌套的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈體系。第五，以合理城鄉(xiāng)人口體系為基礎(chǔ)構(gòu)建全國一體的公共產(chǎn)品體系。基于全國城市群、都市圈和城市以及城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村人口和產(chǎn)業(yè)空間分布趨勢，布局服務(wù)尺度不同、聚集密度不同的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)以及公共治理體系。既要告別按照行政級別布局公共產(chǎn)品的做法，又要防止在已經(jīng)不合理公共產(chǎn)品布局的基礎(chǔ)上，人口與公共服務(wù)簡單掛鉤，導(dǎo)致公共服務(wù)與人口“面多加水，水多加面”的現(xiàn)象發(fā)生，更要防止一方面不合理布局公共產(chǎn)品，另一方面利用行政手段限制人口流動和遷徙。
（四）以治理為保障，建設(shè)城鎮(zhèn)化中國的社會秩序
第一，構(gòu)建服務(wù)城市社會的行政管理體制。制定城鄉(xiāng)一體、以城市為本底的全國國土空間規(guī)劃。按照城市社會的政府公共職能，調(diào)整和完善從中央到地方政府的機構(gòu)設(shè)置和職能分工。第二，構(gòu)建城市區(qū)域協(xié)調(diào)的治理架構(gòu)。制定以中心城市、都市圈和城市群為核心的次區(qū)域空間規(guī)劃。基于區(qū)域一體化的形成和發(fā)展趨勢，建立跨行政區(qū)的空間治理體系。第三，建立具有中國特色的城市治理體系。在堅持和完善黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和政府管理城市基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮人大和政協(xié)在城市治理中的作用，完善“密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系，健全代表聯(lián)絡(luò)機制”等，完善一些公共事務(wù)在政協(xié)的協(xié)商和落實機制。第四，完善具有中國特色的社區(qū)治理體系。在健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機制基礎(chǔ)上，建立政府與企業(yè)、非政府組織、私人機構(gòu)甚至個人多種多樣的協(xié)作關(guān)系制度。通過相互之間的協(xié)商與合作，共同決定和處理社區(qū)公共事務(wù)。
文章來源：經(jīng)濟日報
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