土地流轉(zhuǎn)在當(dāng)下是個(gè)熱門(mén)詞匯，政府部門(mén)、學(xué)界和企業(yè)界的討論也很熱鬧。但各自的出發(fā)點(diǎn)不盡一致，政府部門(mén)更多著眼于促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高機(jī)械化水平，解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中“人地分離”造成的土地拋荒等問(wèn)題。學(xué)界更關(guān)心土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益如何不被侵占，建立更具穩(wěn)定性和長(zhǎng)遠(yuǎn)保障能力的土地流轉(zhuǎn)體系。“在商言商”，企業(yè)界也都看到了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的商機(jī)，從聯(lián)想、萬(wàn)達(dá)等大型商業(yè)集團(tuán)紛紛涉足農(nóng)業(yè)，加上互聯(lián)網(wǎng)金融的深度介入，就掀起了一波“農(nóng)業(yè)熱”。筆者第一篇先從政策演變的角度，對(duì)土地流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)對(duì)象、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)期限和糾紛處置等基本概念和問(wèn)題進(jìn)行梳理，并提出未來(lái)在理論和實(shí)踐上都需要回答的幾個(gè)問(wèn)題。接下來(lái)幾篇是“破題”，談一下適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展新階段的新型土地流轉(zhuǎn)體系構(gòu)建。

　　就筆者所知，最早允許土地流轉(zhuǎn)的法律是1988年的憲法修正案，其中第10條第4款規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。在此之前，只有1984年中央1號(hào)文件規(guī)定“社員在承包期內(nèi)，因無(wú)力耕種或轉(zhuǎn)營(yíng)他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以經(jīng)集體同意后進(jìn)行轉(zhuǎn)包”。事實(shí)上，在1984年前已經(jīng)有大量私底下、自發(fā)性的轉(zhuǎn)讓行為，盡管占比不高（截至1984年底，轉(zhuǎn)出農(nóng)地的戶(hù)數(shù)和耕地分別只占承包戶(hù)數(shù)和總耕地的2.7%和0.7%），但由于當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定是“嚴(yán)禁流轉(zhuǎn)”，許多糾紛只能通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約的“土憲法”來(lái)解決。為此，1986年最高法在《關(guān)于審理農(nóng)村土地承包合同糾紛案若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中還專(zhuān)門(mén)規(guī)定“承包人在未經(jīng)發(fā)包人同意私自轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓承包合同的，承包合同無(wú)效”，把承包者之間自發(fā)進(jìn)行的轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)行為宣布為“非法”，不受法律保護(hù)。因此，從土地流轉(zhuǎn)的合法性角度講，1988年的憲法修正案是一個(gè)“分水嶺”。

　　在土地私有制社會(huì)里，所有權(quán)和其它產(chǎn)權(quán)都是統(tǒng)一的，屬于同一主體，土地流轉(zhuǎn)非常簡(jiǎn)單，不管是轉(zhuǎn)讓還是租賃，“一紙契約”就可以完成。筆者曾在陜西省博物館看到一份刻在3000多年前青銅器上的契約文書(shū)，詳細(xì)介紹了那個(gè)時(shí)期的土地交易過(guò)程。我國(guó)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的復(fù)雜性有兩個(gè)問(wèn)題，一是所有權(quán)和其它產(chǎn)權(quán)的分離，集體組織作為所有權(quán)代表，會(huì)經(jīng)常以各種名義（人地關(guān)系變化、村里搞建設(shè)等）重新分配土地，土地流轉(zhuǎn)缺乏穩(wěn)定、有保障的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。二是家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期沒(méi)有徹底分離。在中央提出“三權(quán)分置”思路以前，由于承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是合二為一的，在法律和政策上都沒(méi)有清楚說(shuō)明“可以流轉(zhuǎn)的是承包權(quán)還是經(jīng)營(yíng)權(quán)”，許多農(nóng)民擔(dān)心“土地流轉(zhuǎn)期限過(guò)長(zhǎng)會(huì)丟了承包權(quán)”，流入方也害怕“農(nóng)民會(huì)以要回承包權(quán)為理由，隨時(shí)收回流轉(zhuǎn)土地”。在土地集體所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度都不能變的前提下，既要穩(wěn)定承包權(quán)，給農(nóng)民吃“定心丸”，又要搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，提高土地生產(chǎn)率。這就決定了能夠進(jìn)行流轉(zhuǎn)的只能是經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)是始終不變的。

　　從流轉(zhuǎn)原因看，可以舉出很多微觀上的原因，比如家庭成員增減、集體力量介入、經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大等，但從宏觀動(dòng)力看，就是中國(guó)快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程引起的農(nóng)村人地關(guān)系發(fā)生劇烈變化，以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式面臨的歷史性挑戰(zhàn)，這才是土地流轉(zhuǎn)速度加快的最根本原因。回想一下，從允許土地合法流轉(zhuǎn)的1988－2008年，整整20年間承包耕地流轉(zhuǎn)面積占比才提高到了8.8%，還不到10%。但2008－2014年上半年，這一比例就迅速提高到了28.8%，全國(guó)農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到了3.8億畝，不到七年時(shí)間就整整上升了20個(gè)百分點(diǎn)。這跟2008年以來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變等是相吻合的。

　　筆者注意到，從1988年開(kāi)始一直到中央正式提出“三權(quán)分置”期間，地方實(shí)踐始終走在理論和政策的前面，許多地方在土地流轉(zhuǎn)對(duì)象、范圍、方式、期限等方面都在積極探索，包括實(shí)行承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，讓經(jīng)營(yíng)權(quán)和相應(yīng)的收益權(quán)獨(dú)立出來(lái)，成為土地流轉(zhuǎn)的權(quán)力載體。總體上講，現(xiàn)階段支撐我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的法律框架和政策體系日益完善，但現(xiàn)有法律體系跟層出不窮的地方實(shí)踐相比，還存在著諸多沖突，其中原因很復(fù)雜。這里僅列舉一些爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，解決辦法在后面幾講再詳細(xì)說(shuō)。

　　哪些集體土地可以流轉(zhuǎn)？流轉(zhuǎn)范圍有多大？這是首先需要回答的問(wèn)題。農(nóng)戶(hù)的承包地當(dāng)然可以流轉(zhuǎn)。但宅基地等集體建設(shè)用地能不能流轉(zhuǎn)呢？現(xiàn)行《土地管理法》仍以福利性分配作為獲取宅基地的唯一手段，其依據(jù)是人民公社時(shí)期確立的“成員權(quán)”，就是只有集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才可以免費(fèi)獲取宅基地，“一戶(hù)一宅、無(wú)償分配、長(zhǎng)期使用”。但從1993年中央提倡“增人不增地、減人不減地”的政策以來(lái)，盡管集體經(jīng)濟(jì)組織按照人口增減調(diào)整土地的現(xiàn)象仍然很多，但在這些政策執(zhí)行較好的區(qū)域，宅基地指標(biāo)多年來(lái)已經(jīng)停止發(fā)放了，新生人口不能分到宅基地，只能購(gòu)買(mǎi)其它人的宅基地。這就“逼”出一個(gè)宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)來(lái)，否則，按照人人有份的平均主義做法，宅基地流轉(zhuǎn)只能私下進(jìn)行。

　　問(wèn)題來(lái)了，同一集體組織內(nèi)部的宅基地流轉(zhuǎn)可以被允許（也經(jīng)歷了從非法到合法的漫長(zhǎng)過(guò)程），但能不能允許其它集體組織來(lái)購(gòu)買(mǎi)呢？甚至允許城里人來(lái)購(gòu)買(mǎi)呢？從現(xiàn)有法律規(guī)定看，除非特殊情況下，都是不允許的。但就筆者的實(shí)地調(diào)研結(jié)果看，浙江、江蘇、安徽等地區(qū)多年前就實(shí)施了宅基地跨村流轉(zhuǎn)的做法，當(dāng)然由于這些做法跟土地管理法律沖突，這些地區(qū)都沒(méi)有出臺(tái)明確的地方法規(guī)，比如安徽省直到2013年才在文件中正式提出“建立農(nóng)民通過(guò)流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地”。朱明芬和鄧容2013年基于全國(guó)六省（市）農(nóng)戶(hù)1010份問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果表明，農(nóng)民房屋購(gòu)買(mǎi)對(duì)象中，本村村民占48.3%，非本村村民（包括外村村民、城里人、法人企業(yè)）占51.7%，其中43.1%賣(mài)給了城里人、6.9%賣(mài)給了法人企業(yè)。可見(jiàn)，宅基地的真實(shí)流轉(zhuǎn)規(guī)模和范圍，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出法律允許的內(nèi)容，最根本的原因還是城鎮(zhèn)化進(jìn)程，由于城鄉(xiāng)關(guān)系變化引起農(nóng)村“人地關(guān)系”和城市“人房關(guān)系”的快速變動(dòng)，使原本只有福利性的宅基地和農(nóng)民住房具有了更強(qiáng)的商品屬性。

    跟宅基地流轉(zhuǎn)面臨的問(wèn)題一樣，土地承包權(quán)在本村里流轉(zhuǎn)可以，但即便流轉(zhuǎn)給外村也需要“經(jīng)本集體村民會(huì)議三分之二以上成員或二分之一以上村民代表同意”（《土地承包法》第55條），更不用說(shuō)流轉(zhuǎn)給城里人了。回想在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，法律規(guī)定嚴(yán)禁農(nóng)村人口進(jìn)入城市，否則歸為“盲流”，但鼓勵(lì)城市人口（像知青）進(jìn)入農(nóng)村。但現(xiàn)在是允許農(nóng)村人口進(jìn)入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，也允許了城市人口去承包農(nóng)村土地從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)，但就是不允許城市人口去農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)村住宅或者“小產(chǎn)權(quán)房”。2014年全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上，國(guó)土部長(zhǎng)還表示，“決不允許城里人到農(nóng)村買(mǎi)地建房的所謂‘逆城鎮(zhèn)化’行為”，先不說(shuō)‘逆城鎮(zhèn)化’這個(gè)定義正確與否，但事實(shí)上就是硬把農(nóng)村住房市場(chǎng)逼到了“墻腳跟”，形成一個(gè)完全固化、封閉的、缺少商品價(jià)值的市場(chǎng)。

　　最后再說(shuō)一句，十八屆三中全會(huì)已經(jīng)提出“允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”，入市當(dāng)然就包括進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，文件里為了強(qiáng)調(diào)宅基地不能入市，特意把集體建設(shè)用地分為經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性的，但事實(shí)上經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村宅基地早就具有了經(jīng)營(yíng)性，或者租給外地人居住、或者租給企業(yè)作辦公室，還有改造成車(chē)間的，根本無(wú)法區(qū)分經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性的集體建設(shè)用地。在探索集體土地入市方面，廣東省走得最早，2005年就出臺(tái)了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》，規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)可通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌和上網(wǎng)競(jìng)價(jià)等進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

　　第二，社會(huì)各界對(duì)土地流轉(zhuǎn)爭(zhēng)議最大的，就是土地都流轉(zhuǎn)到了誰(shuí)的手里？流轉(zhuǎn)后的土地都用在哪些地方？從各類(lèi)官方統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，流入方仍以農(nóng)戶(hù)為主，但向合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)的比例逐步上升。2011年，流轉(zhuǎn)到公司的承包地2170萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的9%，比重還不到10%，但增長(zhǎng)趨勢(shì)明顯。截至2012年底，經(jīng)營(yíng)面積在100畝以上的專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)就超過(guò)270萬(wàn)家。2012年和2013年流入到公司的承包地面積同比分別增長(zhǎng)34%和40%。

　　這跟中央和地方兩級(jí)政府鼓勵(lì)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體有關(guān)。比如，2013年安徽省就提出“力爭(zhēng)到2015年新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)面積占承包耕地50%以上”的目標(biāo)。但最重要的原因還是農(nóng)村土地制度的改革，尤其是十八屆三中全會(huì)賦予了農(nóng)村土地抵押、擔(dān)保等新權(quán)能，把“沉睡的資本”重新喚醒。加上國(guó)家政策也鼓勵(lì)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、加大了農(nóng)業(yè)貼補(bǔ)力度，這些都增強(qiáng)了工商企業(yè)從事農(nóng)業(yè)的吸引力。

　　但恰恰是“工商企業(yè)下鄉(xiāng)”這一條，社會(huì)各界爭(zhēng)議最大。一類(lèi)觀點(diǎn)認(rèn)為“工商企業(yè)下鄉(xiāng)是不懷好意”，是“項(xiàng)莊舞劍，意在沛公”，就是“先圈農(nóng)地再搞非農(nóng)建設(shè)”，不會(huì)從事真正的農(nóng)業(yè)活動(dòng)，大量土地集中流轉(zhuǎn)到企業(yè)手里，只會(huì)加劇“非農(nóng)化”、“非糧化”傾向，影響耕地和糧食安全。這類(lèi)觀點(diǎn)被決策層采納后，現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)政策體系就基本按上述觀點(diǎn)來(lái)設(shè)計(jì)，幾乎每一次涉及土地流轉(zhuǎn)的文件都強(qiáng)調(diào)“不鼓勵(lì)、不提倡工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間大面積地租賃土地”。另一類(lèi)觀點(diǎn)則認(rèn)為，我國(guó)目前土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小，截止到2013年底我國(guó)農(nóng)戶(hù)戶(hù)均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模約0.6公頃（人均耕地約0.1公頃），遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的門(mén)檻。只有城市資本下鄉(xiāng)，通過(guò)大規(guī)模融合零碎化的土地、擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模和農(nóng)業(yè)機(jī)械化利用，才能發(fā)揮土地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。仔細(xì)分析，這兩類(lèi)觀點(diǎn)都贊同要提高土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模和堅(jiān)持“用途管制”，分歧是在于究竟是靠城市資本進(jìn)來(lái)擴(kuò)大規(guī)模，還是靠農(nóng)民逐步減少、留下來(lái)的農(nóng)民擁有更多土地再形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。更深層次的分歧還在于對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的理解不同，前一類(lèi)觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)業(yè)是特殊行業(yè)，監(jiān)督成本很高，只能靠家庭為單位進(jìn)行生產(chǎn)。后一類(lèi)觀點(diǎn)則舉國(guó)外大農(nóng)業(yè)的例子，主張要通過(guò)大規(guī)模土地整合、現(xiàn)代化機(jī)械投入來(lái)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。

　　最后一個(gè)關(guān)于土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的討論焦點(diǎn)是，以后會(huì)不會(huì)出現(xiàn)其它的流轉(zhuǎn)方式？流轉(zhuǎn)期限怎么定？從法律文件看， 1994年農(nóng)業(yè)部在《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)》中指出“經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對(duì)承包標(biāo)的，依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股”，2003年《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)一步明確了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”。十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式上，加了一個(gè)“股份合作”，就變成“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作”。《物權(quán)法》第133條規(guī)定得最詳細(xì)，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)”，這樣為未來(lái)出現(xiàn)新的流轉(zhuǎn)方式留下了空間。

　　土地流轉(zhuǎn)方式的多樣性是在實(shí)踐中逐漸完善的。1988年以來(lái)，轉(zhuǎn)包始終是土地流轉(zhuǎn)的最主要形式，2011年底全國(guó)以互換形式流轉(zhuǎn)的土地面積是1460萬(wàn)畝，在各種流轉(zhuǎn)形式中增速很快。這種農(nóng)戶(hù)之間自發(fā)進(jìn)行的流轉(zhuǎn)方式，在各個(gè)時(shí)期都是解決我國(guó)土地零碎化、提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益、擴(kuò)大農(nóng)田經(jīng)營(yíng)規(guī)模的有效途徑。但出租、股份合作等流轉(zhuǎn)方式的比重上升較快。現(xiàn)在各方對(duì)“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓”這四類(lèi)流轉(zhuǎn)方式爭(zhēng)論不多，但對(duì)“股份合作”卻有很大爭(zhēng)議。比如，一個(gè)農(nóng)戶(hù)以土地入股，但其它人以資金、勞動(dòng)力等入股，組建一個(gè)農(nóng)業(yè)公司，在該農(nóng)戶(hù)的土地上從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但考慮到目前村集體通過(guò)行政命令強(qiáng)行調(diào)整土地的現(xiàn)象還很多，一旦村里重新調(diào)整了土地，該農(nóng)戶(hù)不再擁有這塊地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)了，原先的股份合作制就面臨“解體”的風(fēng)險(xiǎn)。這非常不利于農(nóng)業(yè)公司的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)和股東之間的長(zhǎng)期合作。為解決這類(lèi)問(wèn)題，許多發(fā)達(dá)地區(qū)探索了“確權(quán)確股不確地”、“固化股權(quán)”等做法，目的就是穩(wěn)定股份合作關(guān)系，不因具體地塊的調(diào)整造成股份合作制的不穩(wěn)定。

　　流轉(zhuǎn)期限也是流轉(zhuǎn)各方普遍關(guān)心的一件事，許多農(nóng)戶(hù)擔(dān)心“流轉(zhuǎn)期限過(guò)長(zhǎng)，自己的家會(huì)不會(huì)就收不回來(lái)了”。現(xiàn)在流轉(zhuǎn)合同普遍以二輪承包期為限，但二輪承包在2027年就要到期了，全國(guó)大多數(shù)承包地都還只有10年左右的期限。盡管中央政府明確提出“承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”，但不管是流出方還是流入方，還希望在期限上要有個(gè)具體說(shuō)法，在2027年到期后再延長(zhǎng)30年還是50年甚至更長(zhǎng)時(shí)間？關(guān)鍵要保證承包期限足夠長(zhǎng)，加上“承包權(quán)不變”，這兩條加起來(lái)就可以讓農(nóng)民更放心地把承包地流轉(zhuǎn)出來(lái)。

　　總結(jié)一下，筆者只是列舉了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中面臨的幾個(gè)突出問(wèn)題，只有在理論和實(shí)踐上都作出了很好的回答，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)才能有序健康推進(jìn)。當(dāng)然，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中還有其它重要問(wèn)題需要研究。比如，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，原先作為集體成員的承包權(quán)，能不能繼續(xù)獲得補(bǔ)償？舉例說(shuō)，已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去的土地，要是被征了，征地補(bǔ)償款怎么分配，原先的承包者還能分到嗎？另外，不少農(nóng)村都有“集體所有股”，每年向所有村民分紅。有些地方還成立“土地股份合作社”，村民都有股份。今后能不能允許這些股份轉(zhuǎn)讓?zhuān)咳绻�允許的話(huà)，事實(shí)上就把集體產(chǎn)權(quán)逐步變成了私人所有，集體所有制和最初成員權(quán)就消亡了。就筆者所知，到目前為止，在這些問(wèn)題上社會(huì)各方都還沒(méi)有達(dá)成基本共識(shí)，只能通過(guò)進(jìn)一步的探索和試點(diǎn)來(lái)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、增加共識(shí)了。

　 作者簡(jiǎn)介： 邵挺，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所綜合研究室副主任、副研究員