西部大開發(fā)戰(zhàn)略是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分之一，是“兩個(gè)大局”戰(zhàn)略構(gòu)想的具體化。自從1999年十五屆四中全會(huì)《決定》提出：“國家要實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略”以來，經(jīng)過十年的努力，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等發(fā)生了明顯變化，也就是說，西部大開發(fā)戰(zhàn)略已經(jīng)取得階段性成果。但是，西部地區(qū)目前依然存在一些突出的問題，西部地區(qū)內(nèi)部分化十分明顯。西部大開發(fā)轉(zhuǎn)型是促進(jìn)西部地區(qū)“又好又快”發(fā)展的必然要求。

西部大開發(fā)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

    西部大開發(fā)前十年的主要精力集中在打基礎(chǔ)上，即為西部地區(qū)的全面發(fā)展準(zhǔn)備基礎(chǔ)條件。因此，突出支持了重點(diǎn)領(lǐng)域與重點(diǎn)空間的發(fā)展。

    在支持領(lǐng)域選擇方面，西部大開發(fā)的戰(zhàn)略重點(diǎn)集中在五個(gè)方面：一是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是切實(shí)搞好生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)；三是著力發(fā)展有自己特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，有條件的地方要發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；四是大力發(fā)展科技和教育；五是進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放。應(yīng)該說，十年的努力在這五個(gè)方面都取得了明顯的成效。例如，1999年，西部地區(qū)的公路總里程不足6萬公里，至2007年已經(jīng)超過13萬公里，其中高速公路超過了1.5萬公里，大部分都是西部大開發(fā)以后建成的；西部地區(qū)工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)量不斷提高，在全國所占比重也明顯上升，1999年占全國的17.19%，到2007年提高到21.66%；1999年，西部地區(qū)普通本、專科在校學(xué)生人數(shù)為86.98萬人，至2007年為401.9萬人；西部地區(qū)實(shí)際利用外資總額1999年僅18.79億美元，至2008年增加到126.69億美元，年均增長率達(dá)到23.6%。在這五個(gè)方面取得進(jìn)步的同時(shí)，西部地區(qū)與全國平均水平的相對(duì)差距有所縮小。1999年，西部地區(qū)GDP占全國的17.22%，2008年提高到19.38%。由圖1不難發(fā)現(xiàn)，雖然個(gè)別年份有波動(dòng)，但總體而言，西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施至2008年，西部地區(qū)生產(chǎn)總值占全國的比重是逐步提高的。

圖1  西部地區(qū)生產(chǎn)總值占全國比重變化情況

   在支持空間選擇方面，實(shí)施了“以線串點(diǎn)，以點(diǎn)帶面”的開發(fā)戰(zhàn)略，西部開發(fā)依托亞歐大陸橋、長江水道、西南出海通道等主要交通干線，發(fā)揮中心城市的集聚功能和輻射作用，通過培育西隴海蘭新線經(jīng)濟(jì)帶、長江上游經(jīng)濟(jì)帶和南（寧）貴（陽）昆（明）等經(jīng)濟(jì)區(qū)，帶動(dòng)周圍地區(qū)發(fā)展。在開發(fā)初期，集中力量實(shí)施了西氣東輸、西電東送、青藏鐵路等一批具有戰(zhàn)略意義的重大項(xiàng)目。

    總體而言，西部大開發(fā)前十年中央政府支持的重點(diǎn)領(lǐng)域與空間是十分明確的。在中央政府有選擇的支持下，西部地區(qū)整體發(fā)展水平逐步提高，但與此同時(shí)，西部地區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)明顯的分化，而且與全國的絕對(duì)差距依然在擴(kuò)大。1999年，西部地區(qū)人均GDP最高的為新疆（6470元/人），最低的為貴州（2475元/人），兩者的差距為3995元/人；2008年，西部地區(qū)人均GDP最高的為內(nèi)蒙古（32214元/人），最低的依然為貴州（8824元/人），兩者的差距為23390元/人。歷年極差不斷提高（見圖2）。1999-2008年，西部地區(qū)內(nèi)部極差年均增長率高達(dá)21.7%。

圖2 西部地區(qū)內(nèi)部人均GDP極差

西部地區(qū)與全國人均GDP的絕對(duì)差距1999年為2714元/人，到2008年擴(kuò)大為5916元/人，從西部大開發(fā)以來，西部地區(qū)與全國平均水平的絕對(duì)差距呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)（見圖3）。

   要縮小西部地區(qū)與全國平均水平的絕對(duì)差距，同時(shí)又不導(dǎo)致西部地區(qū)分化過于嚴(yán)重，不能一味停留于打基礎(chǔ)與建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域這種戰(zhàn)略選擇上，而必然根據(jù)西部地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。也就是說，西部大開發(fā)十年所取得的成效和存在的問題決定了西部大開發(fā)必須轉(zhuǎn)型。

圖3 西部地區(qū)人均GDP與全國平均水平的絕對(duì)差距

西部大開發(fā)轉(zhuǎn)型的理論依據(jù)

    任何事物的發(fā)展都是有規(guī)律的，區(qū)域發(fā)展也不例外。只有遵循區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，西部大開發(fā)戰(zhàn)略目標(biāo)才有可能實(shí)現(xiàn)。地區(qū)發(fā)展四階段規(guī)律和區(qū)域生命周期規(guī)律能充分說明西部大開發(fā)轉(zhuǎn)型的必然性。

地區(qū)發(fā)展四階段規(guī)律是在研究發(fā)達(dá)國家與地區(qū)的發(fā)展過程的基礎(chǔ)上總結(jié)出來的。考察一個(gè)地區(qū)的現(xiàn)代化過程會(huì)發(fā)現(xiàn)，其發(fā)展的過程經(jīng)歷了四個(gè)階段：第一是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化階段，任何地區(qū)在現(xiàn)代化之前肯定是以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是其現(xiàn)代化的必經(jīng)之路；第二是外生工業(yè)發(fā)展階段，即吸引外來的企業(yè)和企業(yè)家來本地發(fā)展工業(yè)。完成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的地區(qū)由于沒有發(fā)展工業(yè)的技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等要素，其工業(yè)化一般始于引進(jìn)外來企業(yè)與企業(yè)家，改革開放初期中國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)基本上都是走外生工業(yè)發(fā)展的路子；第三是內(nèi)生工業(yè)發(fā)展階段，即培育本土企業(yè)和企業(yè)家發(fā)展工業(yè)。從外生工業(yè)發(fā)展階段到內(nèi)生工業(yè)發(fā)展階段是一個(gè)地方發(fā)展的飛躍。如果一個(gè)地區(qū)的外部控制程度過高，其發(fā)展會(huì)存在相當(dāng)大的不穩(wěn)定性與風(fēng)險(xiǎn)。所謂外部控制程度，是指外來企業(yè)家或企業(yè)在地區(qū)中所占比重。一個(gè)地區(qū)要真正走上自立和健康的發(fā)展之路，必須將外部控制程度降低到一定水平，因而必須培養(yǎng)本土的企業(yè)家和企業(yè)。在外部控制程度非常高的地區(qū)，一旦外部局勢(shì)發(fā)生變化，這個(gè)地區(qū)的發(fā)展會(huì)受到致命打擊；第四是后工業(yè)化階段，即經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由以工業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘谌a(chǎn)業(yè)為主，工業(yè)高度現(xiàn)代化，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中占據(jù)主要地位。

   根據(jù)地區(qū)發(fā)展四階段規(guī)律，我們不難發(fā)現(xiàn)，西部地區(qū)目前存在前三類區(qū)域。少數(shù)發(fā)展水平較高的城市地區(qū)目前正面臨著從外生發(fā)展階段向內(nèi)生發(fā)展階段轉(zhuǎn)型的過程之中，大部分地區(qū)還處于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化階段，還有一部分地區(qū)處于外生工業(yè)發(fā)展階段。處于不同發(fā)展階段的區(qū)域所面臨的問題是不同的：處于從外生發(fā)展向內(nèi)生發(fā)展轉(zhuǎn)變階段的城市區(qū)域的重點(diǎn)是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展檔次，為向后工業(yè)化社會(huì)過渡做準(zhǔn)備；處于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化階段的區(qū)域的重點(diǎn)是完成現(xiàn)代化的準(zhǔn)備工作，包括提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、改善基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境、提高科教水平等；處于外生工業(yè)發(fā)展階段的區(qū)域的重點(diǎn)是完善投資環(huán)境，提高對(duì)外來投資者的吸引力。可見，未來西部大開發(fā)必須根據(jù)不同發(fā)展階段區(qū)域分類支持。

    區(qū)域生命周期規(guī)律同樣是在考察許多區(qū)域的發(fā)展過程后總結(jié)出來的。根據(jù)對(duì)許多區(qū)域發(fā)展過程的實(shí)證研究，區(qū)域像生命有機(jī)體一樣，會(huì)經(jīng)歷年青、成熟與老年三個(gè)階段。在西部地區(qū)，處于這三個(gè)階段的區(qū)域都能找到。一些后發(fā)的、目前發(fā)展勢(shì)頭良好的區(qū)域處于年青期，少數(shù)西部發(fā)展的城市地區(qū)處于成熟期，而老工業(yè)基地屬于老年期區(qū)域。一般而言，年青期區(qū)域處于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代階段和外生工業(yè)發(fā)展階段初期，成熟區(qū)域處于由外生工業(yè)發(fā)展階段向內(nèi)生工業(yè)發(fā)展階段轉(zhuǎn)型期，老年區(qū)域由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整不及時(shí)而開始走下坡路。世界上許多發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展過程說明，一旦一個(gè)區(qū)域進(jìn)入成熟期，其若不注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整，就會(huì)開始蕭條，而且一旦一個(gè)區(qū)域陷入蕭條的泥潭之中，其走出這個(gè)泥潭的過程將是極其痛苦與極其漫長的。西部地區(qū)少數(shù)發(fā)展的城市地區(qū)是西部地區(qū)整體起飛的龍頭，應(yīng)該未雨綢繆，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整保持發(fā)展活力。處于年青期的區(qū)域應(yīng)該科學(xué)規(guī)劃，選擇合理的發(fā)展方向，避免在產(chǎn)業(yè)選擇上求多貪廣；少數(shù)處于老年期的區(qū)域，尤其是資源型地區(qū)，應(yīng)該尋求新的發(fā)展思路和接續(xù)產(chǎn)業(yè)。

根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律，西部地區(qū)內(nèi)部存在著不同類型的區(qū)域，在確定未來支持重點(diǎn)時(shí)，不可采取一刀切的方式，而是應(yīng)該依據(jù)不同類型區(qū)域的發(fā)展階段與面臨的主要問題，分類型識(shí)別政府重點(diǎn)支持的區(qū)域。集中支持少數(shù)領(lǐng)域與個(gè)別重點(diǎn)區(qū)域的開發(fā)初期的做法應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)榉诸愋陀兄攸c(diǎn)的支持。

西部大開發(fā)未來的重點(diǎn)

   從理論上說，治療落后病是中央政府義不容辭的責(zé)任，同時(shí)也是地方政府的主要任務(wù)。經(jīng)過十年的努力，西部地區(qū)的發(fā)展水平發(fā)生了較大的變化，過去以打基礎(chǔ)為主的中央西部地區(qū)政策導(dǎo)向應(yīng)該適當(dāng)調(diào)整。未來的重點(diǎn)應(yīng)該分三個(gè)層次。

 第一，在西部大開發(fā)戰(zhàn)略初期，實(shí)施“以線串點(diǎn)，以點(diǎn)帶面”的空間戰(zhàn)略產(chǎn)生了明顯的效果，西隴海蘭新線經(jīng)濟(jì)帶上的關(guān)中地區(qū)、蘭州—白銀地區(qū)，長江上游經(jīng)濟(jì)帶的成渝地區(qū)和南（寧）貴（陽）昆（明）經(jīng)濟(jì)區(qū)北部灣地區(qū)、滇中地區(qū)和黔中地區(qū)，以及天山北坡地區(qū)、寧夏沿黃地區(qū)等成為了重點(diǎn)的增長極，這些地區(qū)基本上是工業(yè)化地區(qū)，是西部地區(qū)發(fā)展的引擎，應(yīng)該圍繞提升發(fā)展質(zhì)量與綜合競爭力支持其發(fā)展；第二，西部地區(qū)還存在大面積的貧困落后地區(qū)，這些地區(qū)的發(fā)展是西部地區(qū)整體全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵。支持這些地區(qū)擺脫落后局面，應(yīng)該成為中央政府支持的重點(diǎn)；第三，隨著基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)環(huán)境不斷改善，西部許多地區(qū)的現(xiàn)代化條件日益趨于成熟，對(duì)于這些由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的地區(qū)，政府的支持重點(diǎn)應(yīng)該放在這些地區(qū)現(xiàn)代化支撐條件的培育上。

但是，目前西部地區(qū)開發(fā)政策的制度基礎(chǔ)不完善，合理調(diào)整政策導(dǎo)向首先應(yīng)該完善西部地區(qū)政策的制度基礎(chǔ)。中央政府完善西部地區(qū)政策需要做好以下兩方面工作：一方面，要盡快完善西部地區(qū)政策的制度基礎(chǔ)，具體包括：（1）明確西部地區(qū)政策的決策、執(zhí)行與監(jiān)督和評(píng)價(jià)主體；（2）明確西部地區(qū)落后地區(qū)的具體范圍；（3）在區(qū)域管理立法框架下進(jìn)行西部地區(qū)政策工具立法工作，規(guī)范政策資源的使用。

另一方面，針對(duì)西部大開發(fā)十年后的新情況，要逐步改變過去只重打基礎(chǔ)的政策導(dǎo)向，針對(duì)不同類型區(qū)域制定有差別的支持政策。在注重基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的同時(shí)，突出支持兩種類型區(qū)域的發(fā)展：一是貧困地區(qū)，特別是西部農(nóng)村貧困地區(qū)；二是對(duì)大范圍區(qū)域有重要影響的中心區(qū)域。前者是全面小康社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵，也是西部地區(qū)的難點(diǎn)，要根據(jù)貧困程度分級(jí)予以支持。后者是西部地區(qū)發(fā)展的增長極，西部地區(qū)整體現(xiàn)代化需要這類區(qū)域帶動(dòng)，對(duì)這類區(qū)域中央政府的政策方向應(yīng)該是解決其發(fā)展中的關(guān)鍵問題并支持其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

西部地區(qū)地方政府一方面是中央落后區(qū)域政策的爭取者，同時(shí)也是主要的政策執(zhí)行者之一。地方政府應(yīng)該盡可能避免“等靠要”，在科學(xué)規(guī)劃地方發(fā)展并制定合理的地方發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，用區(qū)域的方法確定本地區(qū)發(fā)展方向，有重點(diǎn)地爭取中央政府的支持。

作者系中國人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所教授，國家“十一五”規(guī)劃專家委員會(huì)委員

（發(fā)表于《中國發(fā)展觀察》2009年第9期，圖表可查閱期刊全文）