摘要：針對城市病的內(nèi)涵與外延界定、成因、治理經(jīng)驗與對策等研究現(xiàn)狀進行評述，指出存在的主要不足；初步構建了測度中國城市病的指標體系，并以北京、上海、廣州3個城市為例進行實證分析。結果顯示：①就城市病總指數(shù)而言，北京市＞上海市＞廣州市；②各類城市病在3個城市中存在明顯差異性：上海的人口擁擠指數(shù)最高，北京次之，廣州最小；廣州的交通擁堵指數(shù)較高，北京與上海大致相近；北京的環(huán)境污染與風險指數(shù)明顯高于上海和廣州；廣州的住房貧困指數(shù)略高于北京和上海。最后，提出了若干治理策略。

關鍵詞：城市病，測度指標體系，實證分析，城市病指數(shù)，治理策略

近些年來，伴隨我國工業(yè)化和城市化的快速推進，大城市超常規(guī)發(fā)展，人口急速膨脹，交通擁堵、空氣污染、房價高企、水資源短缺、能源緊張、治安惡化、貧富差距擴大等負面效應頻現(xiàn)，城市病再度成為政府部門、學術界和社會公眾關注的焦點。本文通過對中國城市病研究現(xiàn)狀的評述，旨在明晰存在的主要不足，在參考現(xiàn)有研究成果的基礎上，構建了中國城市病的測度指標體系，并以北京、上海、廣州3個城市為例進行實證分析，并提出城市病治理的若干策略。

1  “城市病”研究述評

1.1  “城市病”的內(nèi)涵與外延

首先是關于城市病的內(nèi)涵界定。國內(nèi)學者通常認為，城市病是指伴隨著城市發(fā)展或城市化進程，在城市內(nèi)部產(chǎn)生的一系列經(jīng)濟、社會和環(huán)境問題，主要有城市環(huán)境質(zhì)量的惡化、住宅和交通的擁擠、城市貧民區(qū)的出現(xiàn)和犯罪率上升等[1-5]。城市病的實質(zhì)是以城市人口為主要標志的城市負荷量超過了以城市基礎為主要標志的城市負荷能力，使城市呈現(xiàn)出不同程度的“超載狀態(tài)”，城市病的病情與超載程度呈正比，換言之，城市病的本質(zhì)是城市資源和環(huán)境的承載力與城市化發(fā)展規(guī)模的匹配度失衡，是城市經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)發(fā)展失調(diào)的反映[5-7]。

周加來認為：城市病是指在一國城市化尚未完全實現(xiàn)的階段中，因社會經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加快，由于城市系統(tǒng)存在缺陷而影響其整體性運動所導致的對社會經(jīng)濟的負面效應。他結合城市化的生命周期規(guī)律，將城市病劃分為隱性階段、顯性階段、發(fā)作階段、康復階段4個階段，并提出了相應的防治策略[2]。但是，他認為城市病只在一國城市化尚未完全實現(xiàn)的階段中發(fā)生，這一認識未必完全正確。事實上，一方面，城市發(fā)展是一個連續(xù)不斷的過程，進入城市化完全實現(xiàn)階段或處于城市化高級階段的老年城市也不一定就沒有病癥，日的病癥康復了，新的病癥仍然有可能產(chǎn)生。另一方面，城市發(fā)展可能會經(jīng)歷多個周期而不是單個周期，各個周期均可能出現(xiàn)不同類型的城市病癥狀。因此，城市病是一個動態(tài)的概念，不能用孤立的、靜止的眼光去看待，也就是說，城市病是一種發(fā)展病而非停滯病。也正是因為城市病的存在，才有城市創(chuàng)新驅動和轉型發(fā)展的客觀要求。而每一輪成功的城市轉型過程，也就是去除舊的城市病的過程。

其次是關于城市病的外延界定。城市病的種類很多，有人按照城市病形成的結構性原因將其歸納為“典型城市病”和“非典型城市病”兩大類，前者包括人口擁擠、交通堵塞、住房緊張、環(huán)境污染、治安問題、就業(yè)困難等，后者包括隨著城市化的高速發(fā)展而產(chǎn)生出來的一些與人本身有關的城市病態(tài)問題，如：抑郁癥、青少年犯罪、買房焦慮癥、自殺狂想癥、城市夜生活綜合癥、交通擁堵恐懼癥、手機綜合癥、鼠標抖動癥、寵物綜合癥、網(wǎng)戀問題、宅男宅女問題等[8]。我們認為：城市病通常是指因人口過度向大城市集中而引發(fā)的社會失序、經(jīng)濟失衡、環(huán)境失控、資源失調(diào)等系列負面效應的總稱，它是因城市規(guī)模集聚過度而引發(fā)的不經(jīng)濟現(xiàn)象。因此，城市病不能無所不包，只能將那些確實是因人口過度向大城市集中而引發(fā)的負面效應納入進來，短期的、非普遍性的問題則不宜列入，也就是說，只宜將因結構性問題形成的“典型城市病”作為其主要研究范疇，而“非典型城市病”在中小城市同樣可能出現(xiàn)。

1.2  “城市病”的成因研究

城市病的形成原因多種多樣，包括城市人口增長過快、城鄉(xiāng)差距過大、城市內(nèi)部空間結構不合理、城市外部空間體系不完善、盲目追求經(jīng)濟增長速度而忽視對生態(tài)環(huán)境的保護、制度建設滯后等[9]。

一些學者認為，龐大的外來人口是產(chǎn)生城市病的主要原因。因為城市基礎設施和公共服務設施主要是按城市戶籍人口配置的，而龐大的外來人口的流入無疑加劇了這些設施供給的短缺。然而，石憶邵[10]、段小梅[6]、何強[11]、王桂新[12]等學者均認為，不應將外來人口視為產(chǎn)生城市病的主要根源。大城市出現(xiàn)的交通擁擠、住房緊張、環(huán)境惡化、能源短缺、供水不足、失業(yè)率上升等問題，實際上是以城市戶籍居民為主體的全體城市人口共同活動的結果，是多種因素綜合作用形成的，在很大程度上是由政府公共政策失當或公共產(chǎn)品供給不足造成的。因此，城市病是一種“綜合癥”，把外來人口當成其“罪魁禍首”是欠公允的。

有學者認為：中國城市病是現(xiàn)代工業(yè)文明病在城市的集中體現(xiàn)[13]。需要指出的是，許多城市政府曾將工業(yè)化及其所引起的城市化視為解決農(nóng)村向城市移民問題的最好辦法，進而大力實施以工業(yè)化尤其是重工業(yè)化為主導的發(fā)展戰(zhàn)略。然而，這種以功利主義為價值基礎、以技術創(chuàng)新為引領、以征服自然、獲取資源、高額消費相應的生產(chǎn)方式、生活方式和社會制度結構為主要特征的工業(yè)文明，雖然快速地推動了工業(yè)化和城市化進程，促進了經(jīng)濟的一時繁榮，但卻不可避免地帶來了土壤污染、水污染、空氣污染等環(huán)境污染及資源枯竭、生態(tài)環(huán)境退化等生態(tài)危機，嚴重制約著城市經(jīng)濟、社會、文化、政治和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

在我國，多數(shù)學者認為，資源集中配置尤其是優(yōu)質(zhì)公共資源集中配置或政治資源的空間分配失衡所導致的區(qū)域發(fā)展不平衡是城市病產(chǎn)生的重要原因之一[14-15]。王桂新認為，中國的資源配置與政治權力緊密相聯(lián)，政治權力集中造成了資源和利益的集中[12]。劉成玉指出：集中于大城市的政治資源吸引和驅使著包括財政、教育、醫(yī)療、就業(yè)及安全保障等在內(nèi)的公共資源聚集于大城市，尤其是中心城區(qū)，造成人口和社會經(jīng)濟活動過度密集，進而導致城市規(guī)模越來越大，交通擁堵、人口膨脹、資源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)惡化等方面的壓力越來越大，各種城市病隨之產(chǎn)生[16]。由此可見，這種過度集中的公共品供給格局是形成和加劇我國大城市病的根源之一。蔡鴻巖認為，城市病的根源在于整個國家缺乏整體、合理、科學的發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)濟發(fā)展不均衡，進而導致人口非正常超量流動，給大城市帶來難以承受的壓力和負擔；大城市本身又由于唯政府中心方式建設發(fā)展，此疊加壓力使中國眾多大城市陷入規(guī)劃發(fā)展困境，城市病情日益加重[17]。中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵也指出：誰的政治資源多，誰發(fā)展得好。在現(xiàn)存的社會資源配置特別是教育、醫(yī)療資源配置條件下，具備資金、知識條件的群體大量涌進大城市，進入門檻越來越高，同時交通基礎設施和教育衛(wèi)生條件也難以適應城市人口密度的急速提高。這種情況在很大程度上限制著城鎮(zhèn)化進程。因此，城鎮(zhèn)化不能再強化大城市對資源的占有[18]。

需要指出的是，城市政府“貪大求高求快”的攀比心理和與官員升遷緊密關聯(lián)的政績觀，也是產(chǎn)生城市“規(guī)模崇拜癥”和城市病的驅動因素[19]。因為，越是定位高、功能全的城市，越有可能從中央或上一級政府獲取更多的發(fā)展資源，擴張速度也就越快，從而形成正反饋循環(huán)。但隨著城市規(guī)模擴張，城市污染會增加，城市交通會惡化，城市房價會提升，這些負效應都會變成城市居民必須承受的成本。當城市規(guī)模超出一定臨界點之后，城市居民從城市規(guī)模中獲得的生活美好的正效應就會被負效應所抵消，甚至出現(xiàn)負效應大于正效應。而城市規(guī)模負效應一旦超出正效應收益，也就是城市病爆發(fā)的開始[13]。事實上，一方面，“唯GDP至上”的政績觀致使城市政府偏重產(chǎn)業(yè)基礎的公共投資，而忽視居民生活基礎設施的投資，引發(fā)地方財政危機和居民福利的下降；另一方面，城市政府為了追求更高的GDP增速，通常偏愛實施重化工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，不僅加劇了能源和水資源的不足，而且造成環(huán)境污染和公害蔓延；此外，地價暴漲還導致城市商務成本高啟，既降低了城市對企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的吸引力，又大大損傷了城市居民的幸福感。

1.3  “城市病”治理的國際經(jīng)驗

袁東振[20]總結了發(fā)達國家及發(fā)展中國家治理城市病的主要做法如下：①加強城市發(fā)展規(guī)劃，促進城市有序發(fā)展；②適度調(diào)整城市發(fā)展總體布局，通過限制大城市中心區(qū)的發(fā)展、建立衛(wèi)星城等措施，緩解大城市的人口壓力；③推進貧民居住區(qū)的改造，促進社會穩(wěn)定；④治理城市污染，改善生活環(huán)境；⑤大力發(fā)展城市公共交通；⑥實施地區(qū)發(fā)展計劃，促使城鄉(xiāng)共同發(fā)展。宋迎昌等從人口調(diào)控的視角歸納了特大城市緩解城市病的國際經(jīng)驗，譬如：韓國首爾的空間分區(qū)管制方法[21]；日本東京通過規(guī)劃建設副都心、衛(wèi)星城、新城等辦法，有效地緩解了由于人口密集造成的城市病。韓國政府自1976年以來堅持實施了長達近40年的小城鎮(zhèn)培育事業(yè)，通過多渠道籌措建設資金，并以法律形式保障小城鎮(zhèn)綜合培育計劃的成功實施，逐步把小城鎮(zhèn)培育成為周邊農(nóng)漁村的中心據(jù)點，增加居民收入，提高居民福利，促進地域均衡發(fā)展，走出了一條因地制宜發(fā)展小城鎮(zhèn)的特色道路，同時又有效緩解了大城市病[22]。由此可見，緩解大城市病與破解城鄉(xiāng)二元結構、推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是并行不悖的。努力增強中小城市和小城鎮(zhèn)特別是大都市區(qū)內(nèi)的中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、吸納就業(yè)、人口集聚等綜合功能，同樣是化解大城市病的良方。

1.4  中國“城市病”的表現(xiàn)形式及其治理對策

近年來，北京、天津、上海、廣州等大城市面臨著人口膨脹、交通擁堵、房價飆升、空氣質(zhì)量下降、垃圾圍城、就業(yè)困難、城市貧困現(xiàn)象加劇、社會安全弱化等大城市病集中爆發(fā)的現(xiàn)象。為了緩解大城市病，人們已從人口總量調(diào)控、城市空間結構和布局優(yōu)化、交通疏堵、大氣和水環(huán)境治理、地面沉降控制等諸多方面獻計獻策[23-26]。然而，控制外來人口入城的反對之聲不絕于耳，城市空間結構和布局優(yōu)化亦非短期見效之策，優(yōu)質(zhì)公共服務資源的郊遷步履艱難，交通疏堵之策見效甚微，霧霾天氣時消時現(xiàn)，房價越調(diào)越高……眾多大城市似乎陷入了城市病治理的怪圈之中。更有學者指出：國際上城市病比較突出地出現(xiàn)在一些國家的首都和特大城市，而我國的城市病已經(jīng)蔓延到省會城市甚至二三線城市，這在很大程度上是因為地方政府推進城市化的心情太急、速度太快。因此，新型城鎮(zhèn)化應按照舍得放、慢一點、可持續(xù)的發(fā)展理念，積極穩(wěn)妥推進“人的城鎮(zhèn)化”[27]。

2  中國“城市病”的測度指標及其比較分析

略感遺憾的是，對城市病進行量化測度的研究成果并不多見。林家彬等[5]在《城市病：中國城市病的制度性根源與對策研究》一書中，總結了中國城市病的3個基本規(guī)律，揭示了城市活力與城市病之間的內(nèi)在聯(lián)系，并分別針對人口擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染、住房困難四類城市病，提出了對其進行具體測度的指標體系及其權重分配方案；通過與標準城市進行比較，進而判斷其城市病狀況。但該項研究存在的主要不足之處有：①僅提出了指標體系的框架結構，沒有對具體城市展開實證分析；②所選擇的趨勢性指標反映的主要是城市病的影響因素，而不是表征城市病本身的動態(tài)變化指標；③所選指標偏少，一些表征城市病的重要指標被遺漏。

譬如：在反映“人口擁擠”的指標中，僅考慮了建成區(qū)人口密度和居住用地人口密度，卻忽視了中心城核心區(qū)的人口密度以及常住人口的年均增長量。在反映“交通擁堵”的指標中，主要考慮了高峰時期車速和平均通勤時間兩個指標，但忽視了市區(qū)公共交通分擔率、每公里道路汽車保有量、城市交通運輸用地占建設用地比重、人均城市道路面積、登記停車泊位與汽車擁有量之比、道路交通每萬車死亡人數(shù)等重要測度指標。因為，一方面，城市交通擁堵本質(zhì)上是人、車、路之間的矛盾，而人又是其中最根本的因素；另一方面，從停車場來看，由于大城市中心城區(qū)嚴重短缺停車設施，大量車輛被迫停在道路和人行道上，也加劇了擁擠堵塞和事故發(fā)生。在反映“環(huán)境污染”的指標中，僅考慮了優(yōu)良天氣比重一個指標，而忽視了霧霾天數(shù)、高濃度臭氧天數(shù)、SO2年日平均值、NO2年日平均值、PM10年均值、PM2.5年均值、酸雨頻率、水功能區(qū)水質(zhì)達標率、城市生活污水集中處理率、城市生活垃圾無害化處理率、人均CO2排放量、萬元GDP能耗中煤炭所占比例、年均地面沉降量等重要指標。因為：①城市環(huán)境是一個涵蓋大氣環(huán)境、水環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境等自然環(huán)境以及社會人文環(huán)境的綜合體。②近年來我國多地發(fā)生嚴重霧霾，其中被關注的首要污染物是PM2.5。已有研究結果表明，粒徑越小，進入人體呼吸道的位置越深，因而對人體的危害越大，導致人們致病率和死亡率增加[28]。③長時間以來未被人們重視的臭氧雖然只是季節(jié)性污染物，但已成為目前很多城市空氣污染物的主要元兇，其污染程度與PM2.5不相上下。近地對流層臭氧主要來自工業(yè)和汽車尾氣中污染物的化學反應，危害人體、植物和農(nóng)作物，還是溫室氣體和形成城市光化學煙霧的主要因子。在上海，年均高濃度臭氧天數(shù)已不少于20天。因此，對其負面影響也不容漠視。在反映“住房困難”的指標中，主要考慮了房價收入比、人均居住面積兩個指標，卻忽視了城市棚戶區(qū)居民居住狀況、外來農(nóng)民工的住房狀況等重要指標，而這兩個方面正是城市住房問題的關鍵所在。因為，人均居住面積指標易于掩蓋高檔住宅區(qū)居民與棚戶區(qū)居民之間的懸殊差距，如在北京，2012年城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積為29.26m2，與建設部提出的全面小康社會居住目標城鎮(zhèn)人均住房面積35m2已相差不遠，從表面上來看，北京城鎮(zhèn)居民住房的基本需求可謂大體得到了滿足。但是，一方面，北京約有存量房600萬套，“空置房屋”381.2萬戶；另一方面，北京有常住外來人口773.8萬人，他們的人均住房面積卻不足6m2，平均值顯然掩蓋了客觀存在的現(xiàn)實差距。況且，現(xiàn)行的住房保障政策一般都是以具有本市戶籍的住房困難家庭和單身居民為基本保障對象，數(shù)量龐大且正處于住房需求旺盛期的農(nóng)民工群體則被排除在外。因此，可選取“城市棚戶區(qū)人口占戶籍人口比重”、“城市棚戶區(qū)人均住房建筑面積”等指標來反映城市棚戶區(qū)居民的居住狀況；可選取“外來農(nóng)民工自購住房和獨立租賃比重”、“外來農(nóng)民工人均住房建筑面積”等指標來反映外來農(nóng)民工的住房狀況。

表1  測度中國城市病的預選指標體系

Tab.1  The preselected indicator system for estimating the Chinese urban diseases