2015年7月4日，在新京報(bào)社主辦，中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)支持的“重構(gòu)·睿變——國(guó)家戰(zhàn)略下的京津冀新區(qū)域崛起論壇”上，中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵作了開(kāi)幕主題演講。以下是李鐵主任觀點(diǎn)摘編：

　　我今天主要講一些個(gè)人觀點(diǎn)，談?wù)動(dòng)嘘P(guān)城市發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)。中央提出三大區(qū)域戰(zhàn)略，包括京津冀協(xié)同、“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶。三大戰(zhàn)略實(shí)際上都是空間和區(qū)域戰(zhàn)略。既然是區(qū)域戰(zhàn)略，離不開(kāi)兩件事兒，一方面是區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施的連接，包括交通、管道、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的投入和建設(shè)，這屬于線上的問(wèn)題；另一方面，產(chǎn)業(yè)和要素都要集中在點(diǎn)上，不可能投射到廣大的農(nóng)村，其實(shí)所有區(qū)域內(nèi)的點(diǎn)也就是城市問(wèn)題。所以研究區(qū)域問(wèn)題，離不開(kāi)研究城市之間的關(guān)系、研究點(diǎn)上的問(wèn)題、研究城鎮(zhèn)化的問(wèn)題，其實(shí)根本上就是三大戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系問(wèn)題。

　　借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)需要了解基本國(guó)情

　　最近，我參加了一些國(guó)際論壇，我經(jīng)常講到，與中國(guó)最有可比性的還是東亞國(guó)家的城市，比如日本東京、韓國(guó)首爾等，看他們走過(guò)的歷程，其中的發(fā)展規(guī)律可以給我們一些借鑒。首先是人口規(guī)模及城鎮(zhèn)化規(guī)模和速度。人口規(guī)模不用多講，僅我們的城鎮(zhèn)人口就相當(dāng)于韓國(guó)總?cè)丝诘牟坏?SPAN lang=EN-US>16倍。如果按總?cè)丝谝?guī)模，我們是日本總?cè)丝诘?SPAN lang=EN-US>10.7倍，城鎮(zhèn)人口是日本總?cè)丝诘?SPAN lang=EN-US>7倍。雖然這些國(guó)家都經(jīng)歷過(guò)城鎮(zhèn)化的高速增長(zhǎng)，但我國(guó)要在如此大規(guī)模的人口基數(shù)上考慮很多問(wèn)題，前置性條件有著根本的不同。

　　看京津冀區(qū)域也是如此。作為一個(gè)區(qū)域，其人口規(guī)模是韓國(guó)總?cè)丝诘膬杀抖啵咏谌毡究側(cè)丝冢擎?zhèn)人口是日本總?cè)丝诘囊话耄坏菑陌l(fā)展階段看，差距比較大。總體上，該區(qū)域的城鎮(zhèn)化水平和韓國(guó)有三十多年的差距。當(dāng)然京、津兩市的城鎮(zhèn)化水平和日韓差距不大，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市管理和治理水平，與日韓差距至少有二十年。如果再看河北的情況，那差距就更大了。

　　從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，北京已經(jīng)和發(fā)達(dá)國(guó)家相當(dāng)。我們分析發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家的服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重一般是工業(yè)增加值占比的2-3倍，甚至4倍。天津目前大概是1：1，還處在工業(yè)化進(jìn)程中，工業(yè)還是這個(gè)城市的支撐，城市服務(wù)業(yè)發(fā)展還不夠好。河北二產(chǎn)占比更是高達(dá)51.1%，服務(wù)業(yè)發(fā)展更弱。我們研究知道，一旦城市發(fā)展到一定階段，會(huì)以服務(wù)業(yè)為主，這不僅會(huì)對(duì)就業(yè)產(chǎn)生很大的影響，而且對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市形態(tài)等都會(huì)有直接影響。

　　基本規(guī)律：城市越大，工業(yè)外移現(xiàn)象越突出。

　　城市發(fā)展到一定階段，城市工業(yè)必然向外遷移，而且越來(lái)越遠(yuǎn)。城市中心地區(qū)不會(huì)支持工業(yè)發(fā)展，因?yàn)榈统杀镜耐恋睾偷统杀镜膭趧?dòng)力優(yōu)勢(shì)已經(jīng)消失，而且環(huán)境污染和噪音一定會(huì)給城市帶來(lái)社會(huì)問(wèn)題。在京津冀，特別是京津兩市，工業(yè)企業(yè)外遷是必然的規(guī)律，但是“遷”的方式如何，是通過(guò)行政手段還是通過(guò)市場(chǎng)手段？北京工業(yè)遷出的問(wèn)題已經(jīng)基本解決，現(xiàn)在面臨的是如何防止工業(yè)繼續(xù)進(jìn)入的問(wèn)題，甚至提出低端服務(wù)業(yè)要外遷。天津怎么辦？河北的那些隨城市布局而相對(duì)分散發(fā)展的工業(yè)又該怎么辦？所以我們認(rèn)為產(chǎn)業(yè)疏解，要從京津冀整體的角度來(lái)判斷，要用好政府和市場(chǎng)的雙重手段。產(chǎn)業(yè)在向河北轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上，要研究對(duì)河北高污染、高耗能的企業(yè)遷出的補(bǔ)償辦法，畢竟是為了保證京、津特別是北京的一汪清水和一片藍(lán)天。京津工業(yè)和服務(wù)業(yè)外溢要有利于周邊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

　　人口向大城市聚集是國(guó)際性的規(guī)律

　　很多人問(wèn)，我們到底應(yīng)該發(fā)展大城市，還是發(fā)展中等城市，抑或是發(fā)展小城市？實(shí)際上國(guó)際一般規(guī)律是人口向大城市聚集。很多人舉德國(guó)的反例，但德國(guó)情況特殊，因?yàn)槎?zhàn)后東西德分治，所以德國(guó)才走了一條發(fā)展中小城市的道路。而我們看日本和韓國(guó)，基本上是以特大城市為主。日本東京人口占了全國(guó)總?cè)丝诘?SPAN lang=EN-US>10.4%，韓國(guó)首爾占了全國(guó)總?cè)丝诘?SPAN lang=EN-US>20.2%。我們研究日本、韓國(guó)城鎮(zhèn)化的時(shí)候還發(fā)現(xiàn)，人口向特大城市集中的趨勢(shì)，只有到城市化飽和的時(shí)候才會(huì)相對(duì)放緩，而我們國(guó)家目前的戶籍城市化率只有39%，常住人口城鎮(zhèn)化率才不到55%，遠(yuǎn)未飽和。所以人口向特大城市集聚是符合國(guó)際一般城市化發(fā)展規(guī)律的。我們現(xiàn)在想人為地用行政手段逆轉(zhuǎn)這個(gè)規(guī)律，其后果還需要進(jìn)一步的深思。

　　我們最近用五普和六普的數(shù)據(jù)分析了中國(guó)的大城市、中等城市和小城市的人口增速，發(fā)現(xiàn)特大城市、千萬(wàn)人口以上的城市在六普期間相對(duì)于五普期間吸納人口增長(zhǎng)率是50.7%，這其中越大的城市增長(zhǎng)越快；另一方面，50萬(wàn)人口以下的中小城市吸納人口也很快，速度為52.7%。而地級(jí)城市吸納的人口偏慢，原因是這些城市過(guò)多追求跨越發(fā)展，過(guò)多追求城市形象。

　　我們知道，京津冀都市圈是由北京和天津兩個(gè)特別大的都市組成的。現(xiàn)在很多人設(shè)想，首都都市圈是不是可以延續(xù)到整個(gè)河北，產(chǎn)業(yè)是不是可以向河北遷移？我們可以和東京、首爾都市圈比較一下，參照日本特大城市的最佳半徑，在首都30公里半徑的區(qū)域內(nèi)，面積是2247平方公里，如果密度為每平方公里一萬(wàn)人，那該區(qū)域總?cè)丝趹?yīng)該達(dá)到2247萬(wàn)人，但事實(shí)上北京30公里半徑的區(qū)域內(nèi)才1477萬(wàn)人。日本東京有多個(gè)新城都在30公里半徑之內(nèi)，他們認(rèn)為這是最好的發(fā)展區(qū)域。如果我們?cè)谥贫ň┙蚣浇?jīng)濟(jì)圈的時(shí)候，把范圍擴(kuò)大到100公里、200公里之外，這個(gè)區(qū)域和特大城市輻射有沒(méi)有必然的聯(lián)系、成立不成立？這需要我們認(rèn)真考慮。

　　我們很多人都知道日本的六次《全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃》，其重點(diǎn)內(nèi)容之一就是試圖遏制人口向東京集中的趨勢(shì)。在與日本國(guó)土交通省的一個(gè)座談會(huì)上，日方向我們介紹這個(gè)規(guī)劃，當(dāng)時(shí)我提出一個(gè)問(wèn)題：“從上世紀(jì)六十年代開(kāi)始制定規(guī)劃的時(shí)候至今，東京的人口是一直上升的，從來(lái)沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)下降，是什么原因？這個(gè)與全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃是什么關(guān)系？”，日方官員解釋?zhuān)m然這個(gè)全國(guó)的國(guó)土整治規(guī)劃已經(jīng)編制了，但是它對(duì)城市發(fā)展的約束性不大，畢竟城市開(kāi)發(fā)行為都是市場(chǎng)化的。現(xiàn)在日本又做了中心城區(qū)城市再生計(jì)劃，繼續(xù)引導(dǎo)人口進(jìn)入東京都市圈的核心區(qū)。這說(shuō)明日本在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，遵循了城市發(fā)展規(guī)律，因?yàn)槿丝谙蛱卮蟪鞘屑胁拍馨l(fā)揮最好的規(guī)模效應(yīng)。

　　我們?cè)倏错n國(guó)首爾都市圈，韓國(guó)也曾實(shí)行過(guò)首爾的功能疏解，許多企事業(yè)單位遷到周邊城市，但是并沒(méi)有遏制住首爾人口增長(zhǎng)的趨勢(shì)。這次中央政府的搬遷，主要是考慮到首爾離朝鮮太近，經(jīng)濟(jì)和軍事上不安全。而韓國(guó)的新行政首都世宗市，距首爾120公里，公務(wù)員們寧可早上五點(diǎn)起床，從首爾坐兩個(gè)小時(shí)班車(chē)到那里，下午再坐兩個(gè)小時(shí)班車(chē)回到首爾，也不愿意搬到那里去住，因?yàn)樯钐环奖恪?SPAN lang=EN-US>

　　京津冀區(qū)域有一億多人口，僅河北就有7000多萬(wàn)人口，其中大部分還是農(nóng)民，他們?cè)趺赐瓿晒I(yè)化進(jìn)程，怎么完成城市化進(jìn)程？是繼續(xù)靠河北自身來(lái)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，還是依托大首都和天津，依托都市圈輻射來(lái)帶動(dòng)完成？京津冀區(qū)域發(fā)展，如果不發(fā)揮特大城市的作用，那么帶動(dòng)河北可能無(wú)從談起。

　　區(qū)域路網(wǎng)受行政壁壘影響 市內(nèi)路網(wǎng)被各種大院切割

　　很多人對(duì)京津冀區(qū)域的斷頭路提出質(zhì)疑。我們知道，中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施投入是以行政區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)來(lái)提出申請(qǐng)的，北京要想申請(qǐng)一些項(xiàng)目，需向國(guó)家部委申請(qǐng)，再投資建設(shè)，除非是國(guó)家戰(zhàn)略層面上提出的區(qū)域性項(xiàng)目建設(shè)，否則基本和河北沒(méi)有什么關(guān)系。另外北京也會(huì)擔(dān)心，如果到河北的路修通了，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致資源外溢，會(huì)不會(huì)影響本地房地產(chǎn)的價(jià)值，會(huì)不會(huì)在一定程度上造成公共福利的流失？這種行政區(qū)域壁壘是我們研究中國(guó)區(qū)域問(wèn)題非常重要的一個(gè)前提。

　　中國(guó)的行政區(qū)和國(guó)外不一樣。國(guó)外行政區(qū)域內(nèi)的要素是自由流動(dòng)的，市場(chǎng)要素的配置不受其他因素影響，包括基礎(chǔ)設(shè)施和人員配置，而中國(guó)的區(qū)域間、城市間是非常強(qiáng)烈的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。北京、河北、山東三省市，在公共資源配置、人均占有資源、人均收入水平、公共產(chǎn)品價(jià)格上有非常大的差別。在戶籍制度下，相對(duì)封閉的區(qū)域管理導(dǎo)致公共服務(wù)的分割和基礎(chǔ)設(shè)施的分割，也就導(dǎo)致要素單向流入北京。當(dāng)然我們希望未來(lái)的規(guī)劃會(huì)從更高的層面上解決這些問(wèn)題。

　　很多人把北京道路擁堵歸結(jié)為“人多”，但我認(rèn)為中國(guó)交通最主要的問(wèn)題是我們對(duì)城市功能的理解有偏差。我們現(xiàn)在的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式，形成了一個(gè)一個(gè)封閉的小區(qū)，而過(guò)去的各種大院也是封閉的。我們看北京的路網(wǎng)密度，平均每平方公里區(qū)域的道路才4.4公里，而其中可能包括的大院和房地產(chǎn)小區(qū)的路網(wǎng)對(duì)社會(huì)還是不開(kāi)放的。東京是18.4公里，紐約是13.1公里，而這些路是向全社會(huì)開(kāi)放的。我們的路網(wǎng)不開(kāi)放，導(dǎo)致微循環(huán)系統(tǒng)不暢，車(chē)都涌入主干道，怎么能不堵車(chē)？比如，我家附近修了很多新小區(qū)，人口十幾萬(wàn)、幾十萬(wàn)地增長(zhǎng)，路網(wǎng)卻沒(méi)有發(fā)生變化，能不堵車(chē)嗎？

　　我們忽視了路網(wǎng)的建設(shè)，不僅忽視了是城市內(nèi)部的路網(wǎng)建設(shè)，而且忽視了區(qū)域內(nèi)的路網(wǎng)建設(shè)，區(qū)域內(nèi)路網(wǎng)又可細(xì)分，是為大眾通行的路網(wǎng)，還是為富人的私家車(chē)通行的路網(wǎng)?東京沒(méi)有多少高速公路，市民出行基本上是軌道或普通的三級(jí)公路，但他們這么多的人口，堵車(chē)的現(xiàn)象卻沒(méi)我們嚴(yán)重。我們?cè)?jīng)有過(guò)一個(gè)數(shù)字統(tǒng)計(jì)，就是東京、首爾城市內(nèi)地鐵長(zhǎng)度和郊區(qū)的路網(wǎng)密度，我們現(xiàn)在北京郊區(qū)的軌道交通路網(wǎng)密度還趕不上這兩個(gè)城市的零頭。

　　我們將大量的精力放在地鐵建設(shè)上。北京規(guī)劃的地鐵長(zhǎng)度比東京、倫敦、紐約都要長(zhǎng)很多，但地鐵網(wǎng)絡(luò)和布局是否合理呢？我們知道其他國(guó)家的城市修地鐵的時(shí)候，都選擇在人多的地方建，但我們的城市長(zhǎng)官憑主觀意志決定地鐵往哪里修、哪個(gè)地方可以發(fā)展起來(lái)。最后卻發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)不一定這樣發(fā)展，所以研究交通恐怕也要認(rèn)識(shí)這個(gè)道理。所以，研究城市發(fā)展規(guī)律，看起來(lái)是技術(shù)問(wèn)題，但更重要的是研究如何適應(yīng)市場(chǎng)化，如何擺脫行政主導(dǎo)的主觀發(fā)展模式，真正實(shí)現(xiàn)以人為本。

　　高端人口一定會(huì)需要更多的低端服務(wù)人口

　　很多人覺(jué)得，人遷出去房?jī)r(jià)就會(huì)下來(lái)。可是，人遷出去以后，人均公共福利會(huì)增加，房?jī)r(jià)只會(huì)增、不會(huì)減，如果核心區(qū)人口遷出，減了幾百萬(wàn)人口，原先承載這幾百萬(wàn)人的空間，是用于搞花園還是搞基礎(chǔ)設(shè)施？當(dāng)人口密度下降伴隨著基礎(chǔ)設(shè)施條件和公共設(shè)施的改善，恐怕房?jī)r(jià)會(huì)比人口遷出去前還要高很多。

　　當(dāng)高端人口進(jìn)來(lái)，房?jī)r(jià)上漲的時(shí)候，就意味著這里儼然可以成為一個(gè)純粹的富人居住區(qū)嗎？錯(cuò)了！高端人口一定會(huì)需要更多的低端人口為之服務(wù)。歐洲有大量的北非移民、土耳其移民，和我們的外來(lái)人口一樣。北非移民解決了歐洲高端人口的服務(wù)需要。一個(gè)富人要有保姆、司機(jī)、家庭服務(wù)人員，一些白領(lǐng)居住區(qū)也需要各種低端的服務(wù)。而這些服務(wù)人員需要什么樣的消費(fèi)？他們需要在這個(gè)地區(qū)吃、住、行，為他們提供這些服務(wù)的產(chǎn)業(yè)會(huì)是什么？他們相互之間的消費(fèi)需求會(huì)高端嗎？在任何一個(gè)所謂的高端區(qū)域，一定會(huì)吸引大量的外來(lái)人口進(jìn)入，如果沒(méi)有了低端人口，那高端人口吃什么，喝什么，誰(shuí)為他們服務(wù)？結(jié)局就是，當(dāng)新區(qū)解決了人遷出的問(wèn)題后，這個(gè)地區(qū)人口會(huì)膨脹。而老城區(qū)人口也不會(huì)下降，反而會(huì)有更多的人口補(bǔ)充進(jìn)來(lái)。兩個(gè)地方人口都不可能減少，甚至?xí)霈F(xiàn)總量增加的局面。這就是城市發(fā)展的規(guī)律，已經(jīng)被中國(guó)和世界上無(wú)數(shù)個(gè)國(guó)家城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)所證明。

　　所以協(xié)同發(fā)展，總的來(lái)說(shuō)，要解決交通等基礎(chǔ)設(shè)施的投入問(wèn)題，要注意特大城市30公里半徑的輻射圈，這個(gè)規(guī)律不能違背。因而，交通設(shè)施必須要進(jìn)一步改善，要設(shè)計(jì)和建設(shè)郊區(qū)高密度的各種交通軌道網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)交通路網(wǎng)的建設(shè)來(lái)改善區(qū)域間關(guān)系。更要注意老城區(qū)和新城區(qū)之間的關(guān)系，不能違背規(guī)律。