| 當(dāng)前，城鎮(zhèn)化成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新的抓手和突破口。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，推進(jìn)城鎮(zhèn)化應(yīng)依靠市場(chǎng)機(jī)制，政府不應(yīng)介入。如果這種觀點(diǎn)針對(duì)的是前一時(shí)期一些城鎮(zhèn)建設(shè)中政府主導(dǎo)的大拆大建，是有參考意義的；但就現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化所要擔(dān)負(fù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)來說，則不能排除政府的積極引導(dǎo)作用。
新階段的城鎮(zhèn)化應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)
上世紀(jì)80年代我國(guó)農(nóng)民創(chuàng)造的城鎮(zhèn)化道路主要是市場(chǎng)調(diào)節(jié)的結(jié)果。當(dāng)時(shí)以蘇南模式和溫州模式為代表，在農(nóng)村啟動(dòng)工業(yè)化的同時(shí)發(fā)展小城鎮(zhèn)、轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力。這種農(nóng)民自發(fā)的城鎮(zhèn)化“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”，走的是分散型道路。后來農(nóng)民進(jìn)城意義上的城鎮(zhèn)化也是市場(chǎng)導(dǎo)向的，即所謂“百萬民工大流動(dòng)”。如果說這一階段的城鎮(zhèn)化有政府導(dǎo)向，那主要是指設(shè)立各類開發(fā)區(qū)所推進(jìn)的土地城鎮(zhèn)化以及各級(jí)政府所進(jìn)行的城市建設(shè)。
現(xiàn)在我國(guó)進(jìn)入了中等收入國(guó)家行列，人口城鎮(zhèn)化率已超過50%。過去以城市建設(shè)為中心的城鎮(zhèn)化雖然在一定程度上提升了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也轉(zhuǎn)移了大量農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力，但工農(nóng)差距、城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大了。與此同時(shí)，城市尤其是大城市普遍出現(xiàn)了人口擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染、房?jī)r(jià)高漲等“城市病”。在此背景下推進(jìn)城鎮(zhèn)化，決不能重復(fù)以前的老路，而應(yīng)賦予其新的內(nèi)涵，特別應(yīng)把重點(diǎn)放在發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)，這樣才能充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化的作用。
以城鎮(zhèn)化促進(jìn)城市現(xiàn)代化。通過發(fā)展城鎮(zhèn)，使償付土地租金能力差的大量工業(yè)、普通住宅等從城市遷出進(jìn)入城鎮(zhèn)，為租金償付能力強(qiáng)的金融、商務(wù)、公司總部及公共建筑等進(jìn)入城市騰出空間。與此相適應(yīng)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、就業(yè)吸納、人口集聚功能，使其具有吸收城市產(chǎn)業(yè)和人口的能力。這種城市產(chǎn)業(yè)和人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移意義上的城鎮(zhèn)化，可以克服“城市病”；可以在提升城市經(jīng)濟(jì)價(jià)值的基礎(chǔ)上，為提升城市文化價(jià)值和生態(tài)價(jià)值創(chuàng)造條件；可以優(yōu)化城市中心業(yè)態(tài)，提高城市單位土地使用效益。
以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。這是以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)“三農(nóng)”問題的解決。目前的城鄉(xiāng)差距體現(xiàn)在多個(gè)方面，除了城鄉(xiāng)收入差距，還包括城鄉(xiāng)居民生活條件差距等。在現(xiàn)階段，最為緊迫而又有可能優(yōu)先縮小的就是城鄉(xiāng)居民居住和生活條件的差距。其基本路徑是發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)，使其具有城市功能。首先，使城鎮(zhèn)具有城市生活功能，讓城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)民能就近享受城市生活。這樣的城鎮(zhèn)就成為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)。相應(yīng)的城鎮(zhèn)建設(shè)包括：適宜人居的城市設(shè)施支撐體系，如安全飲用水、環(huán)境衛(wèi)生和能源供應(yīng)；達(dá)到城市水平的文化、教育、醫(yī)療服務(wù)等設(shè)施；便捷通暢的交通、信息網(wǎng)絡(luò)；等等。具有城市功能的城鎮(zhèn)，不僅能留住農(nóng)村的人力資本，還能吸引城市人來居住，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)提供各種支持。其次，使城鎮(zhèn)具有城市的增長(zhǎng)極功能。城市的基本功能是市場(chǎng)中心，是人流、物流、信息流和資金流的集聚地，也是服務(wù)業(yè)發(fā)展的載體。發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)，提高城鎮(zhèn)的市場(chǎng)化水平和生產(chǎn)要素聚集能力，發(fā)展達(dá)到城市水平的金融、商業(yè)等服務(wù)，可以推動(dòng)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間順暢流動(dòng)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)以及農(nóng)業(yè)獲取資源的能力。第三，使城鎮(zhèn)具有帶動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)功能。根據(jù)范圍經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求，許多支持農(nóng)村發(fā)展的公共設(shè)施只能建在城鎮(zhèn)，通過城鎮(zhèn)向周邊農(nóng)村輻射。相應(yīng)地，在新農(nóng)村建設(shè)中可以在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，適當(dāng)推行農(nóng)民集中居住的村莊集中化。這有利于基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的集中建設(shè)和供給，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。
以城鎮(zhèn)化推動(dòng)農(nóng)村居民享受市民待遇。推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要改革制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戶籍制度，消除農(nóng)民和市民享受基本公共服務(wù)的差距。現(xiàn)在形成共識(shí)的是進(jìn)入城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)該市民化，解決他們?cè)诔擎?zhèn)入學(xué)、就醫(yī)、居住和社會(huì)保障等方面的問題。但僅僅解決這部分人口的市民化問題是不夠的，還需逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在城鎮(zhèn)就能享受到城市居民的福利和保障。否則，農(nóng)民只有進(jìn)入城市才能享受同市民大體相當(dāng)?shù)母＠捅Ｕ希@樣發(fā)展下去，必然誘使大量農(nóng)民涌入城市，導(dǎo)致城市不堪重負(fù)、各種福利水平嚴(yán)重下降，農(nóng)業(yè)發(fā)展要素也會(huì)加快流失。這就需要將提供給市民的機(jī)會(huì)和設(shè)施安排到農(nóng)村城鎮(zhèn)去，把高質(zhì)量的教育、文化醫(yī)療設(shè)施辦到農(nóng)村城鎮(zhèn)，增加城鎮(zhèn)的公共產(chǎn)品和公共設(shè)施供給，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。
充分發(fā)揮政府的積極引導(dǎo)作用
推進(jìn)具有上述新內(nèi)涵的城鎮(zhèn)化，需要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制。首先，過去的城鎮(zhèn)化重點(diǎn)是城市面積擴(kuò)大和人口比例增加，而新階段城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)應(yīng)是城市要素出城進(jìn)入城鎮(zhèn)，包括產(chǎn)業(yè)和人口向城鎮(zhèn)分流。這是與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的方向相背的，需要政府的積極引導(dǎo)。其次，目前農(nóng)村城鎮(zhèn)與大城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和市場(chǎng)化水平的差距十分明顯，如果任憑市場(chǎng)調(diào)節(jié)，在優(yōu)勝劣汰機(jī)制的作用下，農(nóng)村城鎮(zhèn)不但沒有能力吸引城市發(fā)展要素，自身的發(fā)展要素還可能被城市吸走，因而需要政府發(fā)揮積極引導(dǎo)作用。
規(guī)劃先行。目前，城鎮(zhèn)實(shí)際上是涉及縣城、中心城鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村的結(jié)構(gòu)。分散的城鎮(zhèn)區(qū)位形不成集聚效應(yīng)，達(dá)不到規(guī)模經(jīng)濟(jì)。新階段推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要政府科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，做到規(guī)劃先行。應(yīng)科學(xué)合理地規(guī)劃大中小城市和小城鎮(zhèn)的布局和功能，實(shí)現(xiàn)城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃一體化。除了功能規(guī)劃，還應(yīng)重視空間規(guī)劃，突出城鎮(zhèn)發(fā)展的集中、集約和生態(tài)要求。
政府投資引導(dǎo)。發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)，需要民間投資，但政府的引導(dǎo)性投資是不可或缺的。國(guó)家應(yīng)把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在農(nóng)村城鎮(zhèn)。政府按照規(guī)劃在城鎮(zhèn)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)，并給農(nóng)村集中供水、供電、供氣，通路、通電話、通電視、通網(wǎng)絡(luò)，建生活污水處理設(shè)施，辦學(xué)校、辦醫(yī)院。當(dāng)然，政府對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的投資主要是引導(dǎo)性的，還需要?jiǎng)訂T社會(huì)各方面的力量。
推進(jìn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化。這方面的主體是政府，主要涉及兩大問題：第一，由于歷史和經(jīng)濟(jì)的原因，優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和公共服務(wù)資源特別是優(yōu)質(zhì)的教育和醫(yī)療資源基本上集中在城市，這就造成城鄉(xiāng)享用優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的巨大差距。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，應(yīng)擴(kuò)大基本公共產(chǎn)品在農(nóng)村的覆蓋面，同時(shí)逐步把優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)資源安排到城鎮(zhèn)，使農(nóng)民在當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)就可以就近享受城鎮(zhèn)化的成果。第二，基本公共服務(wù)能否實(shí)現(xiàn)均等化實(shí)際上同地方政府的財(cái)政能力相關(guān)，說到底同現(xiàn)行的財(cái)政體制相關(guān)。目前，不同地區(qū)的公共產(chǎn)品供給能力取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，地方財(cái)力越強(qiáng)，公共產(chǎn)品的供給能力就越強(qiáng)。顯然，要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化，就要將之同各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平脫鉤。政府需要對(duì)基本公共服務(wù)供給進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
總之，新階段的城鎮(zhèn)化需要各級(jí)政府主動(dòng)推進(jìn)和積極引導(dǎo)。同時(shí)，為防止大拆大建和濫用土地，城鎮(zhèn)化也不應(yīng)是開發(fā)商自發(fā)的行為，而需要政府科學(xué)規(guī)劃和嚴(yán)格監(jiān)管。當(dāng)城鎮(zhèn)發(fā)展水平提升到與城市相當(dāng)，基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化實(shí)現(xiàn)，政府就可以將調(diào)節(jié)任務(wù)主要交給市場(chǎng)了。
文章來源：人民網(wǎng)
作者為南京大學(xué)教授 | 
