李克強總理指出：“城鎮(zhèn)化是中國現代化進程中一個基本問題，是一個大戰(zhàn)略、大問題。”務實推進大戰(zhàn)略，審慎思考大問題，必須把提升城鎮(zhèn)化質量擺在重要位置。

城鎮(zhèn)化提質是擴大內需的重大舉措。城鎮(zhèn)化是最大的內需。擴大內需，城鎮(zhèn)擴容是重要方面，提質更為關鍵。城鎮(zhèn)化提質有利于擴大有效需求，帶來有質量的經濟增長。無論是從目前看，還是從長遠看，城鎮(zhèn)化提質都是一項重大而又緊迫的任務。加快舊城改造，完善城市規(guī)劃結構，改善城市環(huán)境，調整城市工業(yè)布局，更新和完善城市道路體系，改善城市居住環(huán)境并組織大規(guī)模的公共服務設施建設，可以帶來巨大的投資需求。同時，城鎮(zhèn)居民是農村居民人均消費的3倍。據測算，農民工在城市的消費，只有原住民的1/3左右。近2億農民工轉化成市民可以帶來巨大的消費增量。

城鎮(zhèn)化提質是改善民生的緊迫任務。城市，讓生活更美好。城鎮(zhèn)化水平體現人的生活水平，城鎮(zhèn)化質量反映人的生活質量。更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，要靠城鎮(zhèn)化提質來實現。城鎮(zhèn)化的本質就是農民進城，提高城鎮(zhèn)化質量就是要讓農民進得來、留得住、活得好。目前，近 2 億生活在城鎮(zhèn)的農民工處于“就業(yè)在城市、戶籍在農村，勞動在城市、家屬在農村，收入在城市、積累在農村，生活在城市、根基在農村”的“半城鎮(zhèn)化”狀況。加上“留守兒童”“留守妻子”“留守父母”，是一個很大的社會群體，處理不好會帶來很大的社會問題。特別是目前52%的進城農民工住的是集體宿舍，47%租住在城中村、城鄉(xiāng)結合部的農民住房，自有城市住房僅為0.7%，全部農民工在其所在地繳納住房公積金的比例不到3%。農民工只有16.4%加入了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障，18.6%加入了城鎮(zhèn)醫(yī)療保障，27%加入了工傷保障，9.4%加入了失業(yè)保障，平均水平不到 20%。近 2 億農民工不實現市民化，既是一個重要的民生問題，也是一個重大的安全隱患。城鎮(zhèn)化承載著幾億農民工幸福生活的夢想。必須通過提升城鎮(zhèn)化質量，有序推進農業(yè)轉移人口市民化，圓農民進城的“安居夢、創(chuàng)業(yè)夢、市民夢”。

城鎮(zhèn)化提質是防止盲目擴張的現實選擇。一些地方城鎮(zhèn)化盲目擴張，集中體現在“化地不化人”。主要存在忽視人的城鎮(zhèn)化，“重物輕人”的片面城鎮(zhèn)化傾向；盲目攀比，一哄而上，“貪大求洋”的無序城鎮(zhèn)化傾向；缺乏產業(yè)支撐，“有城無市”的空心城鎮(zhèn)化傾向；城鎮(zhèn)建設品位和水平低，“重速輕質”的粗放城鎮(zhèn)化傾向。由此，帶來土地特別是耕地和基本農田大量被占用，勢必會影響糧食生產和糧食安全；帶來交通擁堵、環(huán)境污染、公共資源短缺等“城市病”；帶來新的低水平重復建設；帶來城鄉(xiāng)分割，加劇城鄉(xiāng)發(fā)展不協調、不平衡的矛盾。城市“攤大餅”，一些城市迅猛“長大”，導致土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。1990 年-2000年，土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍，2000年-2010年這一差距拉大至1.85倍。城鎮(zhèn)化發(fā)展“重面子輕里子”“重地上輕地下”“重硬件輕軟件”“重短期輕長遠”的問題突出。這種依靠廉價勞動力供給、低成本土地征用、低水平公共服務的粗放式發(fā)展模式難以為繼。城鎮(zhèn)化推進的速度，必須與工業(yè)化進程相適應，與發(fā)展水平和經濟實力相適應，與資源環(huán)境承載能力相適應，與人的生活方式轉變相適應。

城鎮(zhèn)化提質是增強環(huán)境承載能力的長遠之策。資源環(huán)境是城鎮(zhèn)化的“硬約束”。當前空氣和水污染問題，直接影響城鎮(zhèn)居民的生存底線。今年以來我國中東部地區(qū)出現了大范圍、時間長、強度大的霧霾天氣，可謂十面“霾”伏。全國650多座城市有400多座城市缺水，全國 90%城市的地下水不同程度遭污染，有64%的城市地下水遭受嚴重污染， 33%的城市地下水受到輕度污染，一些重點城鎮(zhèn)水資源不符合飲用水標準，地下水基本清潔的城市只有3%。我國70%流經城鎮(zhèn)的河流經常發(fā)生斷流，80%是劣五類水質，完全喪失水生態(tài)的功能。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中面臨的挑戰(zhàn)是城市快速發(fā)展與城市水資源、土地資源短缺，環(huán)境污染和生態(tài)惡化之間的矛盾，即城市的資源環(huán)境承載力問題。化解資源環(huán)境約束，提高城市綜合承載能力，必須提升城鎮(zhèn)化質量。

城鎮(zhèn)化提質也是吸取拉美過快城市化負面效應的前車之鑒。拉美城市化對推動拉美國家加快經濟增長和社會進步發(fā)揮了“引擎”作用，為工業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造了條件，但拉美過快城市化的許多教訓值得吸取。由于城市化步伐過快帶來的城鄉(xiāng)差距擴大、社會貧富差距拉大，居民普遍面臨住房難、就業(yè)難、看病難等問題，以及城市社會治安差、環(huán)境污染嚴重和市政設施滯后等一系列問題。這些都啟示我們城市化進程應建立在可持續(xù)發(fā)展的基礎上。

城鎮(zhèn)化提質是推進城鎮(zhèn)化的重點和關鍵。 必須圍繞人的城鎮(zhèn)化，走以“以人為本、城鄉(xiāng)互動、產城融合、集約高效、綠色低碳”的新型城鎮(zhèn)化道路。

---- 以規(guī)劃科學化提質。 科學發(fā)展首先是科學規(guī)劃。規(guī)劃的科學性很大程度上決定著城鎮(zhèn)化質量。目前，在一些城市隨處可見的“一堆堆普遍雷同的水泥森林，一條條時走時停的汽車長龍，一串串臨街面巷的超市小店，一排排幻彩奪目的標語廣告”，充分說明了城市規(guī)劃的不科學。必須把握城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律和走勢，善于借鑒國內外城市規(guī)劃的先進經驗，實現由擴張型規(guī)劃向集約型規(guī)劃、功能型規(guī)劃、效益型規(guī)劃、人文生態(tài)型規(guī)劃轉變，提高規(guī)劃科學化水平。主要加強“四個銜接”：一是加強城鎮(zhèn)化規(guī)劃與城市規(guī)劃的銜接，科學規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，明確城鎮(zhèn)化發(fā)展的路線圖，合理引導各類城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)模、速度、節(jié)奏，促進大中小城市和城鎮(zhèn)協調發(fā)展。二是加強綜合規(guī)劃與專項規(guī)劃的銜接，推動經濟社會發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃、生態(tài)建設規(guī)劃、交通發(fā)展規(guī)劃等相互銜接，科學規(guī)劃城市的生產空間、生活空間、生態(tài)空間。三是加強宏觀規(guī)劃與控制性詳細規(guī)劃的銜接，彰顯城市的個性和特色，提高城市建設的品位，增強規(guī)劃的整體性、協調性和關聯性。四是加強編制規(guī)劃和執(zhí)行規(guī)劃的銜接，依法監(jiān)管規(guī)劃實施，及時發(fā)現和糾正規(guī)劃實施中的偏差，增強規(guī)劃的權威性和約束力，確保規(guī)劃實施不走樣。

---- 以產業(yè)集群化提質。 哪里有就業(yè)崗位，農民就會到哪生存，哪里就有城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)缺乏產業(yè)支撐，就是“空中樓閣”，唱“空城計”。城鎮(zhèn)發(fā)展要以產業(yè)集群為支撐，防止“空心化”；產業(yè)集群發(fā)展要以城鎮(zhèn)化為依托，防止“孤島化”。產城融合發(fā)展是推進新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化互動發(fā)展的必然選擇。必須堅持“以產帶城、以城促產、產城一體”，通過產業(yè)園區(qū)化 ---- 園區(qū)城市化 ---- 城市現代化 ---- 產城一體化，以城鎮(zhèn)功能完善吸引產業(yè)集聚，以產業(yè)集聚促進人口集中，實現產業(yè)與城市的匹配和融合發(fā)展，推動經濟發(fā)展從單一的生產型園區(qū)經濟向功能型的生產、服務、消費等多點支撐的城市型經濟轉型。

城鎮(zhèn)化推動產業(yè)集聚和人口空間轉移，必然對生活性和生產性服務業(yè)產生巨大需求。發(fā)達國家服務業(yè)產值和就業(yè)比重都在70%-80%以上。目前我國服務業(yè)增加值比重約為43%，就業(yè)比重為36%。根據服務業(yè)特別是生產性服務業(yè)向大城市聚集的特點，必須把城鎮(zhèn)化與服務業(yè)發(fā)展結合起來，促進不同層次、不同形態(tài)的服務業(yè)競相發(fā)展，通過發(fā)展現代服務業(yè)推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。

---- 以資源利用集約化提質。 集約才能高效，集約才能節(jié)約。提升城鎮(zhèn)化質量，重要的是提高城鎮(zhèn)集約化水平。香港土地面積是上海的1/6，人口是上海的1/3，人口密度是上海的2倍，而建設用地面積卻不到上海的1/10。湖南省72個縣城，平均每個縣城人口規(guī)模約12萬人。提高集約化水平關鍵要實施土地利用高密度戰(zhàn)略，適當降低現行城市綜合用地標準，合理確定土地利用強度，合理確定城市開發(fā)邊界，提高城區(qū)人口密度。大力推廣節(jié)地型城市建設模式和節(jié)地型產業(yè)發(fā)展模式，集約節(jié)約利用土地資源。同時，注重利用城市地下空間。充分合理開發(fā)城市地下空間，至少可增加城市空間面積的30%左右。要科學制定地下空間開發(fā)規(guī)劃，在城市中心區(qū)、商貿區(qū)、地鐵站臺和樞紐、住宅區(qū)等重點區(qū)域，積極發(fā)展地下交通、地下商業(yè)、地下倉儲、地下管網等設施。

---- 以基礎設施網絡化提質。 城市基礎設施建設水平決定城市的承載能力，城市功能的完善取決于城市基礎設施的配套。目前，大多數縣城及縣以下城鎮(zhèn)基礎設施建設水平普遍較低，與經濟社會發(fā)展的需求相差甚遠。提高城鎮(zhèn)對人口的吸納能力和承載能力，必須大力加強基礎設施網絡化建設：一是建設立體交通網。道路交通網絡不完善，交通堵塞不僅成為大城市的通病，且有向中等城市蔓延的趨勢，影響了城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮，加大了出行和社會運行成本。必須加快城鎮(zhèn)綜合交通體系建設，進一步完善城際交通網絡，形成公路、鐵路、水運、航空等立體交通體系，構建高效便捷的城市內外交通基礎設施。優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，優(yōu)化城市路網結構，努力緩解大中城市交通擁堵問題。二是建設市政設施網。重點是加快建設道路、能源、水利、環(huán)保和消防安全等設施，高標準完善地下管線，停車設施，供水、排水，污水和垃圾處理等市政基礎設施，逐步建立健全區(qū)域間互動、共享、便捷的公共服務設施，提高區(qū)域間大型基礎設施的共享水平。三是建設智能信息網。智慧城市是當今世界城市發(fā)展的新趨勢和新特征。據世界銀行測算，100萬人口以上的城市，在投入不變的情況下，智慧城市可增加城市發(fā)展紅利2.5倍到3倍，實現4倍于其他城市的可持續(xù)發(fā)展。必須大力推廣應用互聯網、物聯網、云計算等現代信息技術，加快推進智能交通、智能電網、智慧學校、智慧家庭建設，智慧地規(guī)劃和管理城市，智慧地配置城市資源，智慧地提供公共服務，提高城市信息化、智能化水平。

---- 以環(huán)境生態(tài)化提質。 生態(tài)城市要求：社區(qū)內生態(tài)服務面積不低于建筑用地面積的3 倍；生態(tài)交通網覆蓋人口超過城市人口的80%；城市建筑空調和供熱的能源80%靠地熱、太陽能、生物質能、工業(yè)余熱等可再生能源；80%以上的生活垃圾能在家庭和社區(qū)實現減量化和資源化；居民高峰期出行90%以上是公交、自行車或步行。提高城鎮(zhèn)化質量，必須把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程和城市規(guī)劃建設管理的各方面，大力實施生態(tài)新城建設工程，推進兩型技術產品、兩型服務設施、兩型生態(tài)建設、兩型生活方式進社區(qū)，大力提升城市生態(tài)環(huán)境質量，促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。當務之急要下決心抓好水、大氣、土壤等污染防治，解決損害群眾健康的突出環(huán)境問題；加強城市生態(tài)系統建設，構建由低密度建成區(qū)、城市綠地、山林、水面、風景區(qū)、農田等多樣化的生態(tài)系統，為城市的生產、生活提供生態(tài)系統服務；大力推廣綠色建筑技術，實施建筑節(jié)能與綠色建筑示范、可再生能源城市和農村示范、光電建筑應用示范、節(jié)約型校園示范、綠色照明示范、綠色建筑與低能耗建筑示范，積極建設一批綠色、低碳城鎮(zhèn)。

---- 以公共服務均等化提質。 公共服務水平是衡量城鎮(zhèn)化質量的重要指標。城鄉(xiāng)分割的戶籍、教育、就業(yè)、住房、社會保障等制度，使進城務工人員成為“兩棲人”，農民工成為了整個社會的“邊緣人”。有研究表明，戶口上有67項城鄉(xiāng)居民不同等待遇。權益保障和產業(yè)支撐是城鎮(zhèn)化最重要的兩大支柱。農民進城難就業(yè)、難落戶、難上學，城鎮(zhèn)化就是“夾生飯”。農民進城必須解決好居住、社保、戶口等問題，不能因居住地不同、戶籍不同、職業(yè)不同，就不能同等享受教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等基本公共服務。推進新型城鎮(zhèn)化，必須加快實現基本公共服務均等化。當務之急要著眼于促進人的全面發(fā)展，深化戶籍、就業(yè)和社會保障制度改革，不斷擴大城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋范圍，推進基本公共服務均等化，讓城鎮(zhèn)成為勞動生產率更高、生活條件更好、社會更和諧、文化更豐富、環(huán)境更適宜、安全更有保障的居民聚居地，讓農村轉移人口進得來、住得下、融得進、可創(chuàng)業(yè)、能就業(yè)。通過推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

---- 以管理法治化提質。 當前城鎮(zhèn)管理中普遍存在著重建設輕管理、管理粗放、管理手段和方法不適應的問題。法治化是城鎮(zhèn)管理的方向。必須加強城鎮(zhèn)管理地方立法，構造完善高效的城管法規(guī)體系，實現有法可依、有法必依。改革和完善城市規(guī)劃建設管理領域的行政執(zhí)法體制，推進城鎮(zhèn)管理綜合執(zhí)法，強化社會管理綜合治理，開展法治城市創(chuàng)建活動，不斷提高城鎮(zhèn)管理的法治化水平。建立公開透明公正的執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，保證管理相對人的合法權益。加強對城市規(guī)劃建設管理工作的法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督。創(chuàng)新管理方式，堅持多方參與、共同治理，充分發(fā)揮社會組織、企業(yè)和市民在城鎮(zhèn)管理中的協同、自治、自律和互律作用。進一步理順城鎮(zhèn)管理體制，推動城鎮(zhèn)管理重心下移，充分發(fā)揮社區(qū)、街道在城鎮(zhèn)管理中的基礎作用。

文章來源：《新湘評論》

作者簡介：中共湖南省委常委、湖南省長株潭“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區(qū)工作委員會書記