| 新一屆中央政府履新以來(lái)，強(qiáng)調(diào)把城鎮(zhèn)化作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的重中之重。據(jù)悉，國(guó)家發(fā)改委目前正會(huì)同十幾個(gè)部門抓緊修改完善《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，并起草形成了規(guī)劃文稿。
在日前召開的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議分組審議上，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史作了 《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》（下稱《報(bào)告》），并引發(fā)熱議。
焦點(diǎn)一：打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)
【政策】
《報(bào)告》提出，積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍制度改革，努力提升基本公共服務(wù)水平，要以人口城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，使全體居民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。
【建議】
在分組審議中，委員們普遍認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)民變成市民后，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，市民化進(jìn)程滯后。被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)的2億多名農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元結(jié)構(gòu)矛盾，制約了城鎮(zhèn)化對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)升級(jí)的推動(dòng)作用，也存在著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患。
辜勝阻委員提出，我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)一定要防止有“城”無(wú)“市”的過(guò)度城鎮(zhèn)化，避免缺乏產(chǎn)業(yè)支撐使新市民變游民、新城變空城。
何曄暉委員建議，要加快解決已經(jīng)進(jìn)入城市的常住人口市民化的問(wèn)題，現(xiàn)有2億多名流動(dòng)人口的住房、醫(yī)療、子女受教育等問(wèn)題都亟須解決。但因戶籍及各方面服務(wù)資源短缺的制約，目前解決還不到位，這在今后一定要重視，否則后果將更嚴(yán)重，會(huì)給已經(jīng)形成的大中城市帶來(lái)很大隱患。
對(duì)于如何打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，彭森委員建議，對(duì)現(xiàn)有土地法、土地承包法、物權(quán)法、擔(dān)保法等法律，只要是阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和平等交換的，都要及時(shí)修改完善。
全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委在一份城鎮(zhèn)化建設(shè)情況專項(xiàng)調(diào)研報(bào)告中建議剝離附著在戶籍上的不平等社會(huì)福利待遇，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。當(dāng)前，要把常住人口市民化作為首要任務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民及其家屬能享受所在地城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。鑒于其目前數(shù)量巨大，只能逐步實(shí)現(xiàn)，可先解決舉家遷徙或長(zhǎng)期在城務(wù)工人員的社會(huì)保障和隨遷子女就學(xué)問(wèn)題，加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)。同時(shí)，要高度重視農(nóng)民工住房問(wèn)題。
焦點(diǎn)二：防止城鎮(zhèn)化的“房地產(chǎn)化”
【政策】
《報(bào)告》提出，過(guò)去，我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，其中一個(gè)表現(xiàn)是土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)用地粗放低效。將實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，按照管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量的原則，創(chuàng)新土地管理制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。
【建議】
委員們認(rèn)為，當(dāng)前，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。一些城市“攤大餅”式擴(kuò)張，脫離實(shí)際建設(shè)寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過(guò)多，建成區(qū)人口密度偏低，耕地減少過(guò)多過(guò)快。
溫孚江委員認(rèn)為，土地財(cái)政是社會(huì)穩(wěn)定和科學(xué)發(fā)展的重大障礙，對(duì)現(xiàn)在一些地方政府“建樓”城鎮(zhèn)化的動(dòng)向應(yīng)予以制止。他建議對(duì)小城鎮(zhèn)的商業(yè)業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)定位做好規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“就業(yè)當(dāng)?shù)鼗薄?/SPAN>
“要防止城鎮(zhèn)化的‘房地產(chǎn)化’，不要過(guò)度依賴土地財(cái)政，地方政府要避免高地價(jià)推高房?jī)r(jià)、陷入賣地財(cái)政陷阱。”辜勝阻委員說(shuō)，要防止地方政府“以地生財(cái)”，消滅村莊，導(dǎo)致大量農(nóng)民“被上樓”，陷入掠奪式發(fā)展陷阱。他建議讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有穩(wěn)定就業(yè)、享受基本公共服務(wù)；規(guī)范土地財(cái)政為稅收財(cái)政；土地集約使用和土地改革中使農(nóng)民利益最大化等。
彭森委員認(rèn)為，大量土地的流動(dòng)是不等價(jià)的，農(nóng)村土地經(jīng)過(guò)國(guó)家征遷轉(zhuǎn)為建設(shè)用地以后，政府將土地轉(zhuǎn)為商業(yè)用途進(jìn)行“招拍掛”或者出讓，能賣幾十萬(wàn)元、幾百萬(wàn)元，而農(nóng)民獲得的補(bǔ)償相對(duì)較低。他建議對(duì)土地法、土地承包法、物權(quán)法、擔(dān)保法中“阻礙農(nóng)村生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和平等交換”的內(nèi)容及時(shí)修改完善。
嘉木樣·洛桑久美·圖丹卻吉尼瑪委員也認(rèn)為，城鎮(zhèn)化建設(shè)占用農(nóng)村土地應(yīng)有法可依、違法必究，損害群眾利益、違反農(nóng)民意愿的，應(yīng)及時(shí)糾正。
焦點(diǎn)三：“城市病”問(wèn)題日益突出
【政策】
《報(bào)告》提出，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程加快，“城市病”問(wèn)題日益突出，城市服務(wù)管理水平不高。今后將優(yōu)化城市化布局和形態(tài)，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力。
【建議】
多位委員指出，在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，“城市病”問(wèn)題日益突出。一些城市空間無(wú)序開發(fā)、人口過(guò)度集聚、交通擁堵問(wèn)題嚴(yán)重，食品、藥品等公共安全事件頻發(fā)，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，城中村和城鄉(xiāng)接合部等外來(lái)人口聚集區(qū)人居環(huán)境較差。
蔡日方委員認(rèn)為，“城市病”不是城市化的必然伴生物。從很多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和我們自己的實(shí)踐看，城市化歸根結(jié)底在發(fā)展中國(guó)家是產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足、就業(yè)崗位不夠的問(wèn)題，對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，可能是和城市管理有關(guān)系。對(duì)中國(guó)政府來(lái)說(shuō)，不是管理能力不強(qiáng)，而是政府把精力都放在去建城市、經(jīng)營(yíng)城市上，沒有放在管城市、服務(wù)城市、服務(wù)市民方面，特別是沒有把新移民納入自己的服務(wù)對(duì)象。對(duì)于這個(gè)情況，如何避免“城市病”，歸根結(jié)底不在于我們要不要城市化，而是要轉(zhuǎn)變城市化的管理方式，把建城、經(jīng)營(yíng)城變成管理和服務(wù)，“城市病”是可以避免的。
全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委表示，推進(jìn)城鎮(zhèn)化要因地制宜，不“一刀切”。各地要選擇適合本地區(qū)特點(diǎn)和發(fā)展階段的城鎮(zhèn)化模式。大城市和特大城市要促進(jìn)資源要素集約、集中利用，防止“大城市病”；中小城市要增強(qiáng)人口吸納能力和綜合承載能力，促進(jìn)農(nóng)村人口就地就近城鎮(zhèn)化。農(nóng)村要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高基本公共服務(wù)水平，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。
焦點(diǎn)四：避免“大躍進(jìn)”式擴(kuò)張
【政策】
《報(bào)告》提出，要促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，需要著力加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、財(cái)稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重要領(lǐng)域的體制、機(jī)制改革。
【建議】
辜勝阻委員提出，要防止有速度無(wú)質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，避免一哄而起搞“大躍進(jìn)”，一味追求城鎮(zhèn)化的高速度和規(guī)模擴(kuò)張，陷入速度至上陷阱。
何曄暉委員建議，第一，要進(jìn)一步加強(qiáng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)、總體規(guī)劃、科學(xué)規(guī)劃、逐級(jí)規(guī)劃。我國(guó)現(xiàn)在城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大城市群以2．8％的國(guó)土面積聚集了18％的人口，創(chuàng)造了36％的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。這三大城市圈，既是污染最嚴(yán)重的地區(qū)，又是交通最擁堵的地方，也是生活最不方便、幸福指數(shù)不高的地區(qū)，老百姓每天都在為空氣的污染、水的污染、交通的擁堵犯愁。所以，在城鎮(zhèn)化的設(shè)計(jì)上，要科學(xué)合理地將農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局結(jié)合起來(lái)。
第二，制定出臺(tái)城鎮(zhèn)化建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。我們要吸取過(guò)去城市建設(shè)中的弊病，無(wú)論是軟件標(biāo)準(zhǔn)，還是硬件標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)該有一個(gè)明確的要求。包括地下管網(wǎng)、電纜的設(shè)置，地上道路的規(guī)劃，以及城鎮(zhèn)人口的總體布局，有了這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，城市建設(shè)起來(lái)之后才能五十年、一百年不落后、不過(guò)時(shí)。
全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委提出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化要尊重客觀規(guī)律。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，不能超越發(fā)展水平和發(fā)展階段拔苗助長(zhǎng)。絕不能像片面追求GDP那樣追求高城鎮(zhèn)化率，更不能由政府大規(guī)模舉債搞 “造城運(yùn)動(dòng)”，否則，勢(shì)必造成很大的問(wèn)題和隱患。
財(cái)經(jīng)委在結(jié)合城鎮(zhèn)化的課題調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化確實(shí)做了大量工作，總的勢(shì)頭很好，但當(dāng)前也存在一些盲目性。國(guó)家關(guān)于城鎮(zhèn)化的指標(biāo)，實(shí)際上在“十二五”是一個(gè)預(yù)期指標(biāo)，但地方已開始把城鎮(zhèn)化的指標(biāo)層層下達(dá)、層層加碼。有的省認(rèn)為本省的城鎮(zhèn)化率比國(guó)家平均城鎮(zhèn)化率低，所以，全國(guó)年均增加1％，我們就要增加1．6％，落實(shí)到地市有的還要搞到1．8％。在城鎮(zhèn)化的工作重點(diǎn)方面，有的地方把城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)放在擴(kuò)大城市規(guī)模、新增城市人口方面，認(rèn)為城市的規(guī)模擴(kuò)大了，開發(fā)強(qiáng)度增加了，大廣場(chǎng)搞起來(lái)了，道路搞寬了就是城鎮(zhèn)化。同時(shí)，在城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制上，有的地方過(guò)多地考慮要政策、爭(zhēng)投資、上項(xiàng)目，而沒有從體制、機(jī)制上很好地進(jìn)行認(rèn)真分析。
彭森委員表示，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，工作目標(biāo)要考慮如何做好城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃、城市的定位、城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還要考慮城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。重點(diǎn)是促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和交換，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，在這一過(guò)程中，體制、法律、法規(guī)問(wèn)題要重點(diǎn)解決。
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