城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，外國(guó)知名學(xué)者把我國(guó)的城鎮(zhèn)化喻為影響21世紀(jì)人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的重大事件之一。

　　縱觀世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史，城鎮(zhèn)化主要有三類模式。

　　1．依靠市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。作為自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的典型范式，美國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，一直奉行市場(chǎng)至上原則，認(rèn)為城鎮(zhèn)興起主要是市場(chǎng)機(jī)制自然選擇的結(jié)果，把城市規(guī)劃及其管理看作地方性事務(wù)，自由放任。但是，上世紀(jì)70年代末以后，隨著城市無序擴(kuò)張，土地資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境破壞等問題日益突出，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)純粹市場(chǎng)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式開始反思，逐漸介入并加大了對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的干預(yù)。

　　2．注重政府調(diào)控引導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。這類模式的典型范式是歐洲的英德法和亞洲的日韓。它們雖然都是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，但十分重視促進(jìn)城鎮(zhèn)化有序發(fā)展，特別是在規(guī)劃城市布局、規(guī)范市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等方面，中央政府的宏觀調(diào)控發(fā)揮了很大的引導(dǎo)作用。

　　3．受到殖民歷史制約的城鎮(zhèn)化。拉美地區(qū)和非洲的許多城市,是西方國(guó)家殖民統(tǒng)治時(shí)期建立的“舶來品”，城鎮(zhèn)化既沒有工業(yè)化作支撐，也與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平脫節(jié)。這些地區(qū)的不少國(guó)家實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立后，仍未能擺脫歷史陰影，城鎮(zhèn)建設(shè)主要是圍繞殖民時(shí)期的城市展開，城鎮(zhèn)化沒有民族特色、沒有本土化：同時(shí)，政府對(duì)農(nóng)業(yè)人口爆炸性進(jìn)入城市調(diào)控不力,對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)、安居、社保等問題處置不當(dāng)，使得城鎮(zhèn)化率畸高,“過度城鎮(zhèn)化”弊端叢生，“城市病”嚴(yán)重。這三種模式為全球范圍的城鎮(zhèn)化發(fā)展，既積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),也提供了可資借鑒的教訓(xùn)，值得認(rèn)真研究，在推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)揚(yáng)長(zhǎng)避短、趨利避害。

　　城鎮(zhèn)化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

　　城鎮(zhèn)化具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然屬性，但針對(duì)特定階段、各國(guó)國(guó)情，積極發(fā)揮政府調(diào)控作用具有十分重要的意義。在這方面，有不少成功的案例和有益的經(jīng)驗(yàn)。

　　1．注重頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化規(guī)劃指導(dǎo)。以日本為例，二戰(zhàn)后，先后編制了全國(guó)國(guó)土利用規(guī)劃、都道府縣國(guó)土利用規(guī)劃、市町村國(guó)土利用規(guī)劃等各級(jí)中長(zhǎng)期國(guó)土利用與開發(fā)規(guī)劃，1962年開始又相繼制定和實(shí)施了5次全國(guó)綜合開發(fā)規(guī)劃，為此后20年間的城鎮(zhèn)化快速健康發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。又比如德國(guó),20世紀(jì)60至70年代，先后頒布了《地區(qū)發(fā)展中心建設(shè)大綱》、《區(qū)域規(guī)劃指導(dǎo)原則》等中長(zhǎng)期規(guī)劃性文件，有力地促進(jìn)了德國(guó)城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展。

　　2．注重法制建設(shè)，強(qiáng)化制度保障。為解決城鎮(zhèn)化過程中的“城市病”，促進(jìn)城市公共衛(wèi)生、住房建設(shè)、治安管理和貧民救濟(jì)，早在19世紀(jì)80年代，英國(guó)就制定了《公共衛(wèi)生法》，此后又頒布了《貧民窟清理法》、《工人住房法》等一系列法律。法國(guó)于1973年頒布了《城市規(guī)劃法》，強(qiáng)調(diào)對(duì)歷史街區(qū)實(shí)施整體保護(hù)，較好地協(xié)調(diào)了城鎮(zhèn)化、舊城改造和文化遺產(chǎn)傳承之間的關(guān)系。

　　3．注重循序漸進(jìn)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐。一般以發(fā)展就業(yè)門檻低、容量大的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)，吸納大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)落戶，等到積累一定社會(huì)財(cái)富、轉(zhuǎn)移人員的技能和受教育程度普遍提升之后，及時(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，培育壯大資本技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。以韓國(guó)為例,20世紀(jì)60年代，在漢城一釜山鐵路沿線的中心城市，重點(diǎn)發(fā)展勞動(dòng)密集型出口創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè),70年代形成以釜山為中心的東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)，為吸納農(nóng)村勞動(dòng)力創(chuàng)造了較大空間：到80年代后期，開始大力發(fā)展信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變的結(jié)構(gòu)升級(jí)，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化和工業(yè)化、信息化、現(xiàn)代化的深度融合、同舉并進(jìn)。

　　4．注重基礎(chǔ)建設(shè)，強(qiáng)化綜合交通。以美國(guó)為例，在19世紀(jì)40年代就形成了世界上最發(fā)達(dá)的運(yùn)河網(wǎng),19世紀(jì)下半葉開始，建設(shè)了貫通東西、深入西部腹地的鐵路大動(dòng)脈。美國(guó)境內(nèi)數(shù)以萬計(jì)的大小城鎮(zhèn)通過四通八達(dá)的鐵路網(wǎng)互聯(lián)互通，人員、資金、物資等要素流動(dòng)更加便捷，有力地促進(jìn)了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也帶動(dòng)了沿線地區(qū)的城鎮(zhèn)化。又比如德國(guó)，由于具備發(fā)達(dá)的公路交通網(wǎng)絡(luò)和便捷的城鄉(xiāng)公交系統(tǒng)，人們可以居住在小城鎮(zhèn)、工作在大城市，從而有效地緩解了城鎮(zhèn)化過程中人口轉(zhuǎn)移和集聚，對(duì)中心城市形成的壓力。

　　5．注重社會(huì)管理，強(qiáng)化公共服務(wù)。例如德國(guó)，早在19世紀(jì)80年代就分別創(chuàng)設(shè)了法定疾病保險(xiǎn)，法定事故保險(xiǎn)和傷殘、養(yǎng)老保險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上不斷完善，構(gòu)建形成了健全的社會(huì)保障體系：同時(shí)，重視發(fā)展職業(yè)教育，實(shí)行職業(yè)教育費(fèi)用由政府和企業(yè)分擔(dān)的機(jī)制，從而為城鎮(zhèn)化和工，業(yè)化的發(fā)展提供了有力的智力支持。又比如日本，一方面，努力促進(jìn)公共服務(wù)均等化，充分滿足新進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民身份的需求，使其享有與其他城市居民相同的社會(huì)保障：另一方面，實(shí)施就業(yè)促進(jìn)政策，強(qiáng)制企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者實(shí)行雇傭保障，不得隨意解除勞務(wù)雇傭關(guān)系，避免農(nóng)民進(jìn)城后因失業(yè)而陷入困境。在上世紀(jì)60年代日本工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時(shí)期，政府還直接出面協(xié)調(diào)勞資雙方的聘用關(guān)系，引導(dǎo)一些企業(yè)采取“集團(tuán)就職”方式，到農(nóng)村中學(xué)整班招收畢業(yè)生進(jìn)城務(wù)工。

　　6．注重城鄉(xiāng)平衡，強(qiáng)化支農(nóng)政策。城鎮(zhèn)化并不意味著放棄農(nóng)村、拋棄農(nóng)民，只有城鎮(zhèn)化與農(nóng)村現(xiàn)代化并舉，才能相得益彰、相互促進(jìn)。這方面，經(jīng)典的范例是上個(gè)世紀(jì)70年代韓國(guó)興起的“新村運(yùn)動(dòng)”，韓國(guó)政府實(shí)施全方位的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)戰(zhàn)略，以村為單位開展各類開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，推動(dòng)鄉(xiāng)村文化發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的教育培訓(xùn)；同時(shí)，著力構(gòu)建完善的農(nóng)村現(xiàn)代化法規(guī)體系，以《農(nóng)村現(xiàn)代化促進(jìn)法》為主體并配套相關(guān)規(guī)章制度，對(duì)土地規(guī)劃、耕地保護(hù)實(shí)行了嚴(yán)格的法律約束，從而促進(jìn)了城鎮(zhèn)化與農(nóng)村現(xiàn)代化同進(jìn)，有效化解了城鎮(zhèn)化過程中可能出現(xiàn)的城鄉(xiāng)差距過大、居民收入分配不公等問題。

　　城鎮(zhèn)化的國(guó)際教訓(xùn)

　　在城鎮(zhèn)化過程中，由于指導(dǎo)思想失誤，政策引導(dǎo)不當(dāng)，往往會(huì)引發(fā)各種矛盾和問題，一些國(guó)家和地區(qū)的教訓(xùn)也十分深刻。

　　1．過度郊區(qū)化導(dǎo)致資源環(huán)境浪費(fèi)。在美國(guó)和澳大利亞，由于推崇以市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，出現(xiàn)了“過度郊區(qū)化”問題，富裕的家庭離開市中心到郊區(qū)居住，廣大中產(chǎn)階級(jí)和普通居民也跟隨其后移居郊區(qū)，導(dǎo)致城市不斷向外低密度擴(kuò)張，城鎮(zhèn)住房建設(shè)無序開發(fā)，對(duì)汽車和能源的依賴與消費(fèi)顯著上升。特別是美國(guó)，早在上世紀(jì)70年代初，郊區(qū)人口就已超過中心城市人口，導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境惡化、土地資源浪費(fèi)、種族沖突加劇和城市稅收基礎(chǔ)喪失等后果。

　　2.人口過度集聚使得特大型城市負(fù)載過重。在日本和韓國(guó)，為了提高國(guó)土使用效率，推行“空間集聚式城鎮(zhèn)化”，在核心城市聚集了大量人口。目前，約有25%的日本人聚集東京，20%的韓國(guó)人居住首爾。這種人口過度集聚、土地資源高密度開發(fā)的模式，不僅造成了區(qū)域發(fā)展不均衡，使得農(nóng)村和邊緣地區(qū)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空心化、人口老齡化等問題，而且也導(dǎo)致了核心城市地價(jià)暴漲、一般居民住房困難，以及環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”。

　　3.城鎮(zhèn)化與工業(yè)化脫節(jié)引發(fā)各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾。典型的是拉美國(guó)家，一方面，由于推行“進(jìn)口替代”工業(yè)化戰(zhàn)略失誤，對(duì)外資外債過度依賴，造成本土產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降，民族工業(yè)萎縮：另一方面，忽視城鎮(zhèn)化規(guī)模控制，城市人口爆炸式增長(zhǎng)。產(chǎn)業(yè)支撐缺乏與城市規(guī)模失控兩方面因素交織，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重短缺、貧困發(fā)生率和失業(yè)率居高不下、貧民窟林立、收入分配不公、社會(huì)治安混亂等嚴(yán)重問題，墜入“中等收入陷阱”的泥潭難以自拔。

　　4.城鄉(xiāng)差距過大危及社會(huì)穩(wěn)定。拉美國(guó)家人均農(nóng)業(yè)資源遠(yuǎn)高于世界平均水平，但一些國(guó)家在城鎮(zhèn)化過程中，只顧從農(nóng)村抽取資源、勞動(dòng)力、資金等要素，掠奪經(jīng)濟(jì)剩余，而忽視農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)作用，支農(nóng)政策不力，使得城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城市與農(nóng)村出現(xiàn)斷裂，最終釀成嚴(yán)重后果。具有代表性的例子是,1994年1月1日，在墨西哥南部邊境偏僻落后的恰帕斯州，爆發(fā)了“薩帕塔民族解放軍”起義。雖然當(dāng)時(shí)起義的規(guī)模、戰(zhàn)斗激烈程度并不嚴(yán)重，但引發(fā)了國(guó)際社會(huì)深刻反思：在全球化時(shí)代推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，如何處理好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民問題。這是一個(gè)直接影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重大問題。

　　汲取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、積極穩(wěn)妥推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的政策建議

　　城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史表明，不同的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景，是決定各國(guó)城鎮(zhèn)化道路的基本前提：順應(yīng)時(shí)勢(shì)、結(jié)合國(guó)情、有效實(shí)施政府調(diào)控，既強(qiáng)化基礎(chǔ)性公共服務(wù)、彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，又尊重客觀規(guī)律、避免急于求成，是積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要保障：實(shí)行城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”并舉，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，是增強(qiáng)城鎮(zhèn)化協(xié)同性、和諧性、可持續(xù)性的必要條件。借鑒城鎮(zhèn)化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須立足我國(guó)人多地少、地區(qū)發(fā)展差異較大、生態(tài)環(huán)境脆弱等基本國(guó)情，充分用好市場(chǎng)和政府“兩只手”，堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快完善社會(huì)管理和公共服務(wù)體系，促進(jìn)城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，走出一條具有中國(guó)特色的均衡、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。

　　1.注重制度創(chuàng)新，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化的科學(xué)規(guī)劃和法制建設(shè)。一方面，要盡快編制出臺(tái)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為核心，統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市政建設(shè)、資源環(huán)境、人口集聚、公共服務(wù)等城市功能，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌研判城市承載力和進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要，加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃、土地規(guī)劃、城市規(guī)劃的相互銜接，加強(qiáng)國(guó)家級(jí)與省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的相互銜接：另一方面，做好法律保障工作，借鑒他國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)，有針對(duì)性地、前瞻性地，在進(jìn)城農(nóng)民宅基地的合理使用、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、征地制度改革等領(lǐng)域，加大立法工作力度：同時(shí)，把經(jīng)各地實(shí)踐證明、行之有效的政策措施及時(shí)制度化，或轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)。

　　2．注重以人為本，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化的社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)。一是著力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。加快財(cái)稅體制改革，增強(qiáng)地方政府提供基本公共服務(wù)的能力，努力使各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)相匹配。本著盡力而為、量力而行的原則，繼續(xù)健全城鄉(xiāng)失業(yè)救濟(jì)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療服務(wù)等社會(huì)保障和基本公共服務(wù)，加快改革戶籍制度，貫徹放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策。二是千方百計(jì)促進(jìn)就業(yè)。堅(jiān)持實(shí)業(yè)促進(jìn)就業(yè)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，通過財(cái)稅手段大力支持小微型企業(yè)健康發(fā)展，在積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的同時(shí)，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，妥善處理勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的支持力度，促進(jìn)農(nóng)民就近進(jìn)城就業(yè)。三是加強(qiáng)城鄉(xiāng)特別是結(jié)合部的社會(huì)管理。切實(shí)做好保障房分配等關(guān)系廣大群眾切身利益的民生工程的管理，加快城市綜合管理的立法進(jìn)程，完善和創(chuàng)新流動(dòng)人口和特殊人群管理服務(wù)，強(qiáng)化公共安全體系建設(shè)，建立健全重大決策、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，防止產(chǎn)生新的社會(huì)矛盾。

　　3．注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推動(dòng)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互融合、相互促進(jìn)。在城鎮(zhèn)化中驅(qū)動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，在強(qiáng)化“三農(nóng)”基礎(chǔ)地位中和諧推進(jìn)城鎮(zhèn)化。一是確保土地高效安全利用。堅(jiān)守18億畝耕地紅線不動(dòng)搖。建立健全嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審，加強(qiáng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用管理，健全耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和制約機(jī)制。走節(jié)約集約用地的新路，拓展利用土地新空間。二是堅(jiān)持不懈地加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。集中力量抓好農(nóng)田水利建設(shè)，加強(qiáng)大江大河治理，抓好中小河流治理、病險(xiǎn)水庫水閘除險(xiǎn)加固、山洪地質(zhì)災(zāi)害防御等防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村飲水安全工程、農(nóng)村電網(wǎng)改造、無電地區(qū)電力建設(shè)、農(nóng)村公路建設(shè)和農(nóng)村危房改造。三是積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化和機(jī)械化。提高農(nóng)民購(gòu)買農(nóng)機(jī)的補(bǔ)貼，進(jìn)一步暢通農(nóng)民貸款渠道、優(yōu)化貸款環(huán)境。四是加大對(duì)農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的文化建設(shè)幫扶力度，提高農(nóng)民科學(xué)文化素養(yǎng)。

　　4．注重生態(tài)環(huán)保，促進(jìn)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。要因地制宜，從實(shí)際出發(fā)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的宜居性、人文性。一是引導(dǎo)和規(guī)范城區(qū)健康發(fā)展。新城區(qū)和新城鎮(zhèn)的建設(shè)，要按照工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)和商業(yè)區(qū)等不同功能區(qū)的環(huán)境保護(hù)要求進(jìn)行布局，盡量不破壞原有的生態(tài)環(huán)境：在舊城區(qū)的改造中，要著力淘汰落后產(chǎn)能和污染型企業(yè)，擴(kuò)大綠化面積。二是建立健全清潔生產(chǎn)激勵(lì)機(jī)制，對(duì)清潔生產(chǎn)企業(yè)給予稅收、信貸等方面的支持。三是大力推廣循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)。四是加強(qiáng)城市群內(nèi)交通、通訊和網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過發(fā)展“智慧城市”推動(dòng)內(nèi)涵型城鎮(zhèn)化發(fā)展。