| 城市的集聚能力需要得到足夠認(rèn)識，千萬不能忽視小城鎮(zhèn)集聚能力低的客觀規(guī)律，以及小城鎮(zhèn)人口繼續(xù)向大中城市集聚的現(xiàn)狀。行政主導(dǎo)的設(shè)市機(jī)制應(yīng)該得到改變
2013年1月24日，民政部批準(zhǔn)吉林扶余和云南彌勒兩縣改為縣級市，此舉被認(rèn)為意味著停滯16年之久的“縣改市”政策開始松動？“縣改市”究竟是什么樣的一種政策？在中國城市化進(jìn)程中發(fā)揮了怎樣的作用？為今天的政策制定提供了怎樣的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)？本文對這些問題進(jìn)行一個簡單的梳理。
縣改市政策的來龍去脈
上世紀(jì)80年代初期，我國經(jīng)濟(jì)起飛的同時，人口流動迅速增加。農(nóng)村居民涌入城市尋找就業(yè)機(jī)會，城市的工商服務(wù)業(yè)得到發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施向原來的城市邊緣蔓延，常住在城鎮(zhèn)的居民數(shù)量擴(kuò)張，于是城鎮(zhèn)化率得到提高。
這種自然的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對以往抑制城市化的行政區(qū)劃制度造成了沖擊。在改革之前，我國在行政區(qū)劃管理方面，沿襲了自封建社會以來的屬地化分級管理模式，強(qiáng)調(diào)省、專區(qū)、縣等“區(qū)域型”政府的行政權(quán)力，賦予給以經(jīng)濟(jì)職能為主的城市的獨(dú)立性和自治權(quán)力并不高。也就是說，在城市和區(qū)域這一對“點(diǎn)”和“面”中，更加偏重“面”。城市要么被更高一級的區(qū)域型政府所管轄，要么自己就要承擔(dān)管理廣大的非城市區(qū)域的“面”上職能（地級市除了管轄若干個市轄區(qū)外，還要管理下轄各縣；縣級市本身需要管理幾十個鎮(zhèn)和鄉(xiāng)；鎮(zhèn)除了管轄鎮(zhèn)政府所在地的社區(qū)外，還要管轄若干行政村）。那種只管理城市地區(qū)、城鎮(zhèn)人口比重接近百分之百的城市，數(shù)量相當(dāng)少。城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)功能擴(kuò)張的同時，相應(yīng)的要求行政權(quán)力和管轄范圍進(jìn)行擴(kuò)張，于是就有了設(shè)立“建制市”、“建制鎮(zhèn)”，或是將已有建制城鎮(zhèn)擴(kuò)大的需求。
當(dāng)時的行政區(qū)劃政策制定者，面臨兩個方面的選擇。一是面對自然的經(jīng)濟(jì)集聚過程，是發(fā)展小城鎮(zhèn)好還是集中發(fā)展大中城市？這一選擇，并不像今天一些人所認(rèn)為的“城鎮(zhèn)化是自然結(jié)果，政府應(yīng)該少干預(yù)”那樣簡單。當(dāng)時的整個制度，還留著計劃經(jīng)濟(jì)時期的深深烙印。城市化中各種要素的流動、價格的變化，無一不受到政府政策的干預(yù)。因而政府的各種政策，也就必然會在客觀上影響經(jīng)濟(jì)集聚，從而引導(dǎo)城市化的優(yōu)先發(fā)展方向。到底優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)還是大中城市，這在當(dāng)時是一個繞不過去的選擇。結(jié)果是，優(yōu)先發(fā)展中小城鎮(zhèn)在80年代初期成為政策主導(dǎo)思想。因而在縣這個級別設(shè)立更多城市來適應(yīng)人口和經(jīng)濟(jì)的集聚，成為優(yōu)先的選擇。從1983年至今，共新設(shè)立了超過430個縣級市。而在1982年底的2133個縣級行政單位中，才僅有133個是建制縣級市。
第二個選擇是關(guān)于“整縣改市”還是“切塊設(shè)市”。上文已經(jīng)提到，中國的行政區(qū)劃管理體制，是以層層嵌套的“區(qū)域”管理為基礎(chǔ)，并不重視“城市”的獨(dú)立性。加上對切塊設(shè)市的行政成本的考慮，對集聚在“點(diǎn)”上拉大“點(diǎn)”和“面”之間城鄉(xiāng)差距的擔(dān)憂，以及對日后城市再擴(kuò)張所面臨的土地資源束縛的擔(dān)憂，“切塊設(shè)市”沒有成為主流。82年以后切塊設(shè)市案例極少(僅有25例)，其它的縣級市，基本都是通過整縣改市的方式設(shè)立。從浙江最早于1979年開始“縣改市” 算起, 截止到1997年,我國縣改市約420個之多，也就是說，大約五分之一的縣級行政區(qū)域，在不到20年間實(shí)現(xiàn)了從縣到縣級市的改變。
本文無意評價當(dāng)初這些選擇的優(yōu)劣，因?yàn)楫?dāng)時決策者和專家所掌握的信息非常有限，而我們管理城市的能力也是非常薄弱的。事實(shí)上，以發(fā)展中小城鎮(zhèn)為主的城市化政策，本身既考慮了大城市的擁擠和其他發(fā)展中國家的城市病問題，同時也針對小城鎮(zhèn)集聚能力不足的擔(dān)憂做出了設(shè)計，在準(zhǔn)入門檻上做出了規(guī)定。設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)，在歷史上有過多次變化，1955年、1964年、1984年、1986年和1993年都有調(diào)整，總的來說越來越看重原來該縣的非農(nóng)人口數(shù)量和比重、工業(yè)產(chǎn)值總量和比重，以及財政收入等。1993年出臺的標(biāo)準(zhǔn)，按照人口密度分三個檔次，詳細(xì)列出了十幾個指標(biāo)。從這些標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立和調(diào)整過程來看，設(shè)市的規(guī)定顯然是為了挑選出那些底子扎實(shí)、集聚潛力大的縣，通過賦予其建制市的稱號、權(quán)力，讓其能夠更好的吸納人口和積聚資源，實(shí)現(xiàn)更快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為居民提供更好的公共服務(wù)。
縣改市暫停
的確，縣改市給當(dāng)?shù)貛砹舜罅康恼邇?yōu)勢。據(jù)筆者的不完全統(tǒng)計，縣級市相比于普通的縣，在稅費(fèi)收入、審批權(quán)限、土地指標(biāo)、財政人口、官員級別等方面有幾十項(xiàng)好處，難怪地方政府如此趨之若鶩。在上世紀(jì)90年代中期，縣級市的稱號就像這幾年的公司上市指標(biāo)，吸引著各地來爭搶，排隊(duì)等待審批的多達(dá)幾十個縣。民政部作為行政區(qū)劃的主管部門，在上世紀(jì)90年代中期還專門做了設(shè)市預(yù)測和規(guī)劃。縣改市成為熱門話題，當(dāng)時的《中國方域（行政區(qū)劃與地名）》雜志上，曾有上百篇文章詳細(xì)討論設(shè)市模式的優(yōu)劣、城鄉(xiāng)分治還是合治、行政管理體系如何扁平化等話題。
然而，縣改市在1997年悄然暫停。當(dāng)時幾十個縣排隊(duì)等待審批的縣，以及后來苦等政策開閘的數(shù)以百計的縣，都沒有料到這一暫停會有16年之久。國務(wù)院并沒有給出原因，但一般分析認(rèn)為，暫停的原因主要是對縣改市泛濫造成假性城市化的擔(dān)心，對城市建設(shè)占用大量耕地、戶籍和行政管理等方面產(chǎn)生的諸多問題的憂慮。事實(shí)上，大量的縣改市案例，并沒有滿足當(dāng)初設(shè)定的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。筆者研究發(fā)現(xiàn)，按照1993年頒布的標(biāo)準(zhǔn)，在1994-1997這四年間的99例縣改市中，僅6個縣滿足非農(nóng)人口數(shù)量和比重、工業(yè)產(chǎn)值總量和比重、財政收入這三項(xiàng)主要指標(biāo)。另有24個縣，這三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中的一項(xiàng)都不滿足，卻也被批準(zhǔn)縣改市。如此之低的比例，顯示出審批上的隨意性。這倒也不難理解，因?yàn)榻ㄖ剖袚碛腥绱酥嗟恼邇?yōu)勢，必然會激發(fā)各地的爭搶。加上中央對平衡地區(qū)間利益和激勵地方政府的考量，以及在核實(shí)統(tǒng)計數(shù)據(jù)方面的困難，使得標(biāo)準(zhǔn)難以被嚴(yán)格執(zhí)行，從而背離了當(dāng)初設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的初衷。
筆者的研究表明，縣改市所產(chǎn)生的縣級市，沒有發(fā)揮出城市的集聚效應(yīng)，在經(jīng)濟(jì)增長率方面并沒有勝過那些沒有改成縣級市的縣。盡管縣級市相比于縣，財政收入和財政供養(yǎng)人口都有更快的擴(kuò)張，但在創(chuàng)造制造業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)方面，以及在教育和衛(wèi)生等公共服務(wù)的指標(biāo)方面，縣級市都沒有明顯勝過縣。分析表明，除了縣改市標(biāo)準(zhǔn)未嚴(yán)格執(zhí)行，導(dǎo)致許多縣級市自身集聚潛力不足以外，政府部門的擴(kuò)張，亦擠占了非政府部門的發(fā)展空間，使得各種資源不能配置到效率最高的部門。此外，縣級市的規(guī)模過小，在激烈的地方競爭中難以匹敵大中型城市，也是縣改市政策不盡如人意的結(jié)果的原因。
轉(zhuǎn)向大中城市
1997年縣改市暫停后，行政區(qū)劃的調(diào)整事實(shí)上轉(zhuǎn)向以原有大中型城市的擴(kuò)張為主。大量的縣（市）改區(qū)，成為大中型城市擴(kuò)張發(fā)展空間、獲取土地的最好辦法。僅在1998-2002的四年間，就新設(shè)了95個市轄區(qū)。改為地級市所屬市轄區(qū)的，不僅有縣，還包括了一些縣級市。不少縣在1997年以前改為縣改市之后，又進(jìn)一步成為所在地級市的市轄區(qū)。如果說縣改市和縣改區(qū)受到上下級一致支持的話，縣級市改為市轄區(qū)則遭到不少下級政府的抵制，因?yàn)槭休爡^(qū)政府的權(quán)力相比于縣級市而言，被削弱了不少。廣州市在2000年將番禺和花都兩個縣級市改為市轄區(qū)，就引起了不小的爭議。而到2013年的2月19日，江蘇南京則完成全部“縣改區(qū)”。此外，“地改市”政策也一直持續(xù)進(jìn)行。地級市從1982年的109個增加到1997年的222個，到2004年已經(jīng)達(dá)到283個。
縣改區(qū)和地改市，都是圍繞地級以上大中城市的擴(kuò)張而進(jìn)行，與1997年以前縣改市泛濫背后所體現(xiàn)的以中小城鎮(zhèn)為主的發(fā)展思路，事實(shí)上已經(jīng)大相徑庭。這反映出本世紀(jì)初城市化政策的偏向。上世紀(jì)九十年代“八五”計劃提出“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模”，而在本世紀(jì)出的“十五”和“十一五”規(guī)劃中，除了強(qiáng)調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展外，還特別強(qiáng)調(diào)了城市群和大城市的龍頭作用。
以大中城市為主的城市化發(fā)展思路，無疑可以充分利用現(xiàn)有城市的集聚能力，體現(xiàn)城市的規(guī)模效應(yīng)，避免資源分散利用、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的后果。然而，具體到“縣改區(qū)”和“地改市”這兩項(xiàng)政策的實(shí)施，則正好趕上國有土地出讓制度的建立和征地范圍的擴(kuò)大這樣一個時間點(diǎn)。其結(jié)果已經(jīng)盡人皆知：城市化的實(shí)質(zhì)——人口的集聚和密度的提高——被忽略，城市區(qū)域的擴(kuò)張加速，土地財政大行其道，人口城市化落后于土地城市化，加上滯后的戶籍制度以及落后的城市基本公共服務(wù)體系，當(dāng)今中國扭曲的城市化模式成型。縣改市的暫停，沒有帶來大中城市充分發(fā)揮其集聚效應(yīng)的機(jī)會，反而因?yàn)榕涮字贫鹊臏螅瑢?dǎo)致大中城市發(fā)展的扭曲。
經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與政策展望
近年來，城市化發(fā)展思路再次轉(zhuǎn)向。各種政策文件中，頻頻出現(xiàn)以中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展為重點(diǎn)的提法，“城鎮(zhèn)化”這一提法也愈加固化。自2005年以來，省直管縣、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的呼聲和實(shí)踐一度興起。浙江等地的縣，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力早已超過內(nèi)地許多地級市，但行政權(quán)力過小，于是要求擴(kuò)權(quán)。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，是在不改變當(dāng)前省管（地級）市、地管縣（縣級市）的行政架構(gòu)下的一種妥協(xié)，是在不對當(dāng)前行政區(qū)劃管理體制做大的調(diào)整的基礎(chǔ)上進(jìn)行的微調(diào)。與此同時，隨著耕地保護(hù)力度的加強(qiáng)，以及土地指標(biāo)跨區(qū)域流動的限制，全國上下，小城鎮(zhèn)的建設(shè)轟轟烈烈。
行政區(qū)劃管理的長期僵化，也引發(fā)了許多地方的反應(yīng)，河南濮陽縣西辛莊村掛牌“村級市”就是一個樸實(shí)的嘗試。一旦政策稍有松動，必將刺激各地敏感的神經(jīng)。此次吉林扶余和云南彌勒縣改市，必將大大刺激地方對新一輪行政區(qū)劃改革的期待，這就好像宏觀調(diào)控周期引發(fā)地方報批項(xiàng)目的熱潮一樣。據(jù)報道，目前全國醞釀縣改市的縣有上百個之多。
回看改革30年來關(guān)于偏重大中城市還是小城鎮(zhèn)發(fā)展的爭論，以及相應(yīng)政策思路下的政策實(shí)踐的后果，可以得到兩點(diǎn)重要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。一是城市的集聚能力需要得到足夠認(rèn)識，千萬不能忽視小城鎮(zhèn)集聚能力低的客觀規(guī)律，以及小城鎮(zhèn)人口在繼續(xù)向大中城市集聚的現(xiàn)狀。
二是行政主導(dǎo)的設(shè)市機(jī)制應(yīng)該得到改變。1997年之前以縣改市為主的政策，以及1997年之后以大中城市為主的縣改區(qū)和地改市政策，應(yīng)該說初衷都是好的。不盡如人意的結(jié)果，說明是設(shè)市機(jī)制存在問題。其他國家以城市為中心、注重“點(diǎn)”的集聚作用的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，以及給予城市高度自治權(quán)、讓市場決定空間資源配置的做法，應(yīng)該得到足夠的重視。僵化的行政區(qū)劃管理不應(yīng)該成為城市發(fā)展的桎梏。只要人氣夠旺，“鎮(zhèn)級市”、“村級市”有何不可以？公司化管理的“自治市”又有何不可？借用前任證監(jiān)會主席郭樹清關(guān)于新股發(fā)行“不審行不行”的發(fā)問，設(shè)市是否也可以不審？
文章來源：CCER
（本文經(jīng)過刪減的版本發(fā)表在《財經(jīng)》雜志2013年第13期） | 
