4月底，全國城鎮(zhèn)化工作會議將在北京召開。搶在這次會議之前，城鎮(zhèn)化背景下的戶改思路也已初見路徑。

日前，國家發(fā)改委副主任徐憲平表示，按照分類推進的基本原則，政府有望全面放開小城鎮(zhèn)落戶限制，有序放開中小城鎮(zhèn)落戶限制。

這意味著，首先有望受益的是3000萬舉家搬遷進城的農(nóng)村人口，受益的次序是由地市級及以下城市向大城市漸進，今后我國的人口管理將走向戶籍制度和居住證制度有效銜接的制度。

在與之相關(guān)的土地制度改革方面，我國可能把人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地100平方米作為一個重要的控制指標，同時還將探索城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶掛鉤的政策。

戶改分類推進

徐憲平表示，我國將會“逐步剝離附加在戶籍上的福利待遇，健全戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度”。

徐憲平表示，未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要戰(zhàn)略任務(wù)，“第一就是要有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，逐步解決現(xiàn)有2億多和每年新增1000多萬農(nóng)民工的半市民化問題。統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，按照分類推進的原則，逐步把符合條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城市居民，全面放開小城鎮(zhèn)的落戶限制，有序放開中小城鎮(zhèn)的限制”。

徐憲平還表示，我國將會“逐步剝離附加在戶籍上的福利待遇，健全戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度”。

國務(wù)院研究室副主任黃守敬也在會上表示，“只要有固定的住所和置業(yè)，地級以下的城市，已經(jīng)有限度地放開了，戶籍制度改革最難的是大城市和特大城市”。

“十八大做了加快戶籍制度的決定，所以僅僅是重復(fù)已有的政策，應(yīng)該說意義不大；從這個方面來講，我覺得戶籍制度改革，實際上從小城市，到中等城市，到大城市，不僅是面上的擴展，更加是改革逐步從外圍向核心前進的過程。”黃守敬說。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認為，戶籍制度改革是個逐步釋放的過程，“我們到北京、上海的街頭，能看到很多開飯館的業(yè)主，包括很多小企業(yè)家，他們來自農(nóng)村，在城市已經(jīng)生活很多年，就差一個戶口，這些舉家搬遷到城市的農(nóng)村人口有三四千萬，如果從減少改革難度的前提出發(fā)，為什么不把這些人口一次性轉(zhuǎn)化為城市人口呢？”

李鐵表示，歐美國家在一定時期內(nèi)會對外國移民進行大赦，中國的戶口大赦目前還沒有過，“就算不能全部解決，首先解決其中的1/5甚至1/10的戶改，對原住民的利益損傷也不大，是可以做到的”。

土地：存量調(diào)整代替增量

要把人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地100平方米作為重要控制指標，避免走攤大餅式的老路。

對于新型城鎮(zhèn)化來說，目前的土地制度不可持續(xù)，已經(jīng)形成共識。關(guān)鍵在于如何進行改革，目前來看，思路就是用調(diào)整存量的方式代替增量發(fā)展的模式。

“我國人均平原面積只有800平方米，絕大多數(shù)的事情都要在這些面積上做文章。”楊偉民表示，“今后推進城鎮(zhèn)化過程中，土地城鎮(zhèn)化方面的主要任務(wù)應(yīng)該是在存量上做文章，不要再去做增量的文章”。

楊偉民明確表示，“要減少工業(yè)用地，適度增加城市居住用地”，“我國有5萬~6萬平方公里的生產(chǎn)用地，我們的居住用地和工業(yè)用地的比例是1.5∶1，許多城市更低，工業(yè)用地甚至比居住用地還要多；但日本三大都市群的居住用地是3700平方公里，工業(yè)用地只有600平方公里，比例是6∶1；法國大巴黎地區(qū)居住用地是1100平方公里，工業(yè)用地是205平方公里，比例是5∶1。所以工業(yè)占地不能再按照過去的速度站下去，而是要減下來。”

國土資源部副部長胡存智也說，“我國的工業(yè)用地比例過高，已經(jīng)達到26%，在制造業(yè)比較發(fā)達的城市，工業(yè)用地超過40%，個別城市超過50%，相對于紐約的7%、香港的6%、倫敦的2.7%、新加坡的2.4%，這個工業(yè)用地的結(jié)構(gòu)過高了。”

胡存智在該次論壇上也建議“用土地存量替代增量”，“就是土地的增加逐步減少，而是在城鎮(zhèn)化過程中用土地的流量來替代，也就是說增加新的建設(shè)用地的時候，要消除一部分舊的建設(shè)用地”。

徐憲平明確表示，“要把人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地100平方米作為重要控制指標，避免走攤大餅式的老路”，同時還要“探索城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量相掛鉤的政策”。

一位與會專家對《中國經(jīng)營報》記者說，“城市規(guī)模擴張沖動與土地財政密切相關(guān)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤是一種較好的方式。想要用地指標，先增加人再說”。

關(guān)鍵在于執(zhí)行力

把每年的土地分配指標和人口戶籍化的指標結(jié)合起來，這比什么都管用，那個地方要地，就得安排農(nóng)民入籍。

也有專家擔心所謂的新型城鎮(zhèn)化搞成一場運動，變成一場災(zāi)難。

“我們不能只講良好的愿望，不討論制度怎么變革，良好的愿望是沒有用的，因為大家面對的都是一些現(xiàn)實問題。”燕京華僑大學(xué)校長華生教授認為，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該這樣規(guī)劃，“比如我們現(xiàn)在農(nóng)民工有2億多，流動人口還有7000多萬；再過20年，我們的城鎮(zhèn)化率將達到75%左右，也就是說至少有6億人需要在這20年里安排，每年至少要安排3000萬人，這3000萬人怎么安排？錢從哪里來？這才叫實打?qū)嵉囊?guī)劃。”

華生教授舉例稱，國家規(guī)定地級市以下放開了戶籍，但長三角也好、珠三角也好，很多中小城市的外來人口遠高于戶籍人口，沒看到放開戶籍，現(xiàn)在重提放開，誰給錢讓這些地方放開戶籍？這些問題都要落實。

“很多政策的執(zhí)行是有問題的。”華生教授表示，“十八大講我們要區(qū)分公益性以及非公益性征地，縮小征地范圍，但我們每天在做的不是區(qū)分，而是無論公益、非公益都要同地同價”。

華生也建議，要改變我國只管土地指標不管人口指標、土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化脫節(jié)的現(xiàn)狀，“把每年的土地分配指標和人口戶籍化的指標結(jié)合起來，這比什么都管用，那個地方要地，就得安排農(nóng)民入籍，比如一畝地安排10個人，安排的越多越好，這樣才有可能把地方政府的行為調(diào)整過來”。

文章來源：中國經(jīng)營報