城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化進程的一個大戰(zhàn)略、大課題。十八大報告強調(diào)了新型城鎮(zhèn)化對中國發(fā)展的重要意義。中央對城鎮(zhèn)化高度的新定位引發(fā)了學界對城鎮(zhèn)化的研究熱潮，兩會期間城鎮(zhèn)化又成為代表熱議的話題。那么，如何認識當前我國城鎮(zhèn)化的進程、特點？新型城鎮(zhèn)化在理論研究中有哪些爭議問題？在具體推進與改革過程中存在哪些難題？北京日報特邀請學者圍繞這些熱點問題，加以分析與探討。

城鎮(zhèn)化、城市化、城鄉(xiāng)一體化三個概念常被混用，三者之間是什么關(guān)系

主持人：在當前有關(guān)城鎮(zhèn)化的探討中，城鎮(zhèn)化、城市化與城鄉(xiāng)一體化是常被提起且容易混淆的幾個概念，能否簡要介紹一下這幾個概念的異同？

黨國英：“城市化”和“城鎮(zhèn)化”如果說有差別，也只是后一提法會提醒人們別忽視小鎮(zhèn)或小城市的重要性。多數(shù)習慣使用“城市化”提法的人士，也并不反對發(fā)展小城鎮(zhèn)，同時也不贊成巨型城市過度膨脹。翻譯為英語，城市化和城鎮(zhèn)化只能用一個詞：urbanization。目前大家按中央文件的標準說法，統(tǒng)一使用“城鎮(zhèn)化”這個詞語，自然也很好。

城鄉(xiāng)一體化是中央根據(jù)我國國情提出的發(fā)展戰(zhàn)略，與城鎮(zhèn)化有密切關(guān)系。因多種歷史原因，我國形成了嚴重的城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)差別很大，解決這個問題的辦法是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。城鎮(zhèn)化有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。如果不去推進城鎮(zhèn)化，想保持農(nóng)村人口總量不變、城鄉(xiāng)經(jīng)濟比例不變，二元結(jié)構(gòu)就不可能消除。所以，我們國家要在高度城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。估計城鎮(zhèn)化率達到70%以上時，城鄉(xiāng)一體化目標就基本實現(xiàn)。

“大中小城市的道路之分”是一個偽命題，警惕大中城市對于新興的有活力的小城鎮(zhèn)的剝奪

主持人：關(guān)于城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向或者是以什么規(guī)模推進，觀點各異，或說以大城市為主，或說以中等城市為主，或說以小城市、小城鎮(zhèn)為主，如何來認識這些觀點？

李鐵：我認為，當前所謂的“大中小城市”的研究、“大中小城市的道路之分”，是一個偽命題。為什么說是一個偽命題呢？

第一，老百姓選擇就業(yè)，自己會選擇流動方向。上世紀80年代我們就提出發(fā)展小城鎮(zhèn)、發(fā)展中等城市、控制大城市等，結(jié)果根本干擾不了這個流向。人的選擇是不受這樣的政策干擾的，所以提出 “大中小城市”的發(fā)展方向和政策是沒有太大意義的。

第二，行政等級化的資源分配體制，決定著資源一定是流向高等級城市。舉個例子，計劃分配的土地資源，基本上被省會城市所截留。前些日子去八省調(diào)查，詢問某省會城市的負責人，“你們每年的土地指標是多少？”他說是35%的土地指標。我又問省會人口占全省的多少，他說是12.5%。也就是說，省會12.5%的人口占用了35%的土地指標。恰恰這些大城市、高等級城市把土地指標截留下來了。大量的資源被截留，意味著他們將比低等級城市、中小城市獲得更多的發(fā)展機會。這導致了高等級城市的發(fā)展非常得快，但是問題也十分嚴重。在這種行政等級化的城市管理體制下，應警惕大中城市對于新興的有活力的小城鎮(zhèn)的剝奪。如沿海一些省份的地級市、縣級市發(fā)展速度之快，城市建設(shè)水平之高，在相當程度上是依賴以行政手段向下獲取資源。城市化的核心在于如何實現(xiàn)人口的轉(zhuǎn)移，從沿海地區(qū)一些小城鎮(zhèn)發(fā)展的歷程看，一些傳統(tǒng)體制下的小城鎮(zhèn)已經(jīng)發(fā)展到幾十萬人，吸收農(nóng)村勞動力最具優(yōu)勢，但在體制上仍然處于被剝奪的地位。

城鎮(zhèn)化與行政等級有什么關(guān)系，對城市體制的認定是否需要重新審視

主持人：這種行政等級化的城市管理體制對進一步推進城鎮(zhèn)化有何影響？

李鐵：城鎮(zhèn)化的目標應該是指農(nóng)民最終進入這些城市和建制鎮(zhèn)。按照國際上一般對城市的認定，我們所有的建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)都可以叫做城市，因為美國的城市設(shè)置達到人口3000人，就可以得到認定。可是在中國，建制鎮(zhèn)的統(tǒng)計范疇是屬于農(nóng)村，而且建制鎮(zhèn)又隸屬于城市的管轄。如果我們提出城市化，那是否意味著各級城市政府利用自己管理上的優(yōu)勢權(quán)力，使得要素的走向更多向城市傾斜。

對于很多人來講，一想到城市，就把這些城市類比為國外的城市。實際上，中國的城市因為行政區(qū)的管轄設(shè)置是有等級的，所以我們看到直轄市、副省級城市、地級市、縣級市還有建制鎮(zhèn)。很多人都會詫異，城市化和行政等級有什么關(guān)系？如果我們按照行政等級來看城市的話，我們很難區(qū)分城市的大小。例如廣東的虎門鎮(zhèn)，鎮(zhèn)域人口已達百萬，按照中國城市規(guī)劃法劃分的人口規(guī)模，已經(jīng)屬于大城市，但是這里只是一個建制鎮(zhèn)。還好這個建制鎮(zhèn)隸屬于東莞市，東莞是個地級市。還可以舉浙江省金華市的義烏市，這個縣級市人口規(guī)模已經(jīng)達到200萬，這里指的是縣域人口。城區(qū)人口也達到了近百萬的規(guī)模，而上級的主管城市金華市，城區(qū)人口規(guī)模僅60萬，雖然金華市在改革上已經(jīng)下了很多功夫，放給了義烏市幾乎所有的地級行政管理權(quán)限，但是義烏市作為一個城市，到底是按照大城市還是按照縣級市，來確定它在城市等級中的地位呢？全國排名前1000名的建制鎮(zhèn)平均鎮(zhèn)區(qū)人口7.1萬人，財政收入4億多元，人均財政收入水平超過了縣級市的平均水平。這些建制鎮(zhèn)如果在其它任何一個國家，作為一個城市的地位是不可撼動的。但是在中國，正是由于行政等級的關(guān)系，這些建制鎮(zhèn)處于地方行政等級的最底層，沒有辦法履行一個城市政府的正常的行政管理職責。最重要的是，正是這些建制鎮(zhèn)、人口和經(jīng)濟總量較大的縣級市和地級市，接納了大量的外來農(nóng)民工。例如，廣東東莞的長安鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)外來人口57萬，本鎮(zhèn)人口僅4萬，作為一個鎮(zhèn)級的行政管理權(quán)限，財政要上繳，你叫它如何解決如此龐大的外來人口的公共服務(wù)問題？正是在這個基礎(chǔ)上，我們要重新審視對城市體制的認定。

新型城鎮(zhèn)化可以成為一種刺激消費和內(nèi)需的制度性變革，也有可能轉(zhuǎn)化成為過去常見的政府投資帶動

主持人：新型城鎮(zhèn)化不僅是建設(shè)問題，更是改革問題。您認為當前推進城鎮(zhèn)化首要要解決的問題是什么？

李鐵：我國的城鎮(zhèn)化走到今天這個程度，不能說過去的制度都是好的，更不能說都是壞的。城鎮(zhèn)化還是要往前推進的，但要解決問題，首要解決的就是非農(nóng)就業(yè)的問題。同時，我們要看到，過去各地政府的城市建設(shè)投資，開發(fā)商是最大的獲利者，產(chǎn)生了利益格局一些不合理的現(xiàn)象。那么，今后的利益格局如何協(xié)調(diào)呢？另外，如何啟動非農(nóng)轉(zhuǎn)移人口消費的問題也需要有更大的勇氣和魄力。

因此，我們面臨的不是簡單的城鎮(zhèn)化問題，是在一個既定的利益框架中如何重新決策的問題，2億農(nóng)民工和7500萬流動人口能否成為決策的出發(fā)點，將會決定新型城鎮(zhèn)化是否成為一種制度性的變革。2億多非農(nóng)轉(zhuǎn)移人口的所有問題能夠一次性解決嗎？當然是不可能的，因為即使付出了整個公共支出，也不可能解決積累下來的所有問題。改革不是一下子打翻過去的東西，改革需要在不同的利益環(huán)境當中尋找更好的辦法。

看到各種改革提法的時候，我更關(guān)注的是這些提法能否轉(zhuǎn)變成為實際的行動。城鎮(zhèn)化的各種提法目前可以說都還停留在表面上，還沒有深入地揭開我國城鎮(zhèn)化所涉及的各種利益格局，以及各種矛盾關(guān)系的化解。這些提法很可能在傳統(tǒng)習慣的勢力和觀念的影響下，僅僅停留在表面上。新型城鎮(zhèn)化本來可以成為一種刺激消費和內(nèi)需的制度性變革，也有可能轉(zhuǎn)化成為過去常見的政府投資帶動。

城鎮(zhèn)化要逐步增加市場、民辦因素，避免重城市外觀、輕權(quán)利制度的偏向

主持人：有一種說法，過去的城鎮(zhèn)化與我國過去行政主導下的工業(yè)化過程很相似，新型城鎮(zhèn)化如何汲取我國工業(yè)化的經(jīng)驗和教訓？

周其仁：城鎮(zhèn)化比工業(yè)化復雜。比較起來，一個工業(yè)項目定錯了，一個廠子建錯了，比起城市布局、投資和建設(shè)的出錯，太“小巫見大巫”了。要承認，城市出錯的跡象，現(xiàn)在已經(jīng)不少。一個明顯的情況就是人口特別愿意去的地方，經(jīng)濟聚得起來的城市，投資不足、設(shè)施不足、承載力不足。反過來，有不少地方，路修得寬寬的，樓蓋得高高的，新城建得遠遠的，就是沒人氣。兩邊都不經(jīng)濟，何以至此？細究下去，還是現(xiàn)有的城鎮(zhèn)管理是高度的行政化，從城市設(shè)立、土地獲得、建設(shè)規(guī)劃、福利標準，全部靠行政審批。如果拿工業(yè)化的經(jīng)驗來參照，現(xiàn)行的城市體制，比過去計劃經(jīng)濟時代的工業(yè)體制，似乎更依賴于行政權(quán)力、行政命令和行政審批。

展望未來十年，中國的城鎮(zhèn)化還可以大有作為。但是，國家工業(yè)化的歷史經(jīng)驗也教育我們，如何為之，更為關(guān)鍵。在這個過程中，怎樣避免過去重物理外觀、輕權(quán)利制度安排的偏向，怎樣減弱行政主導城市化的色彩，增加城市化進程中的民辦元素和市場元素，是值得繼續(xù)研究的題目。

主持人：政府在城鎮(zhèn)化過程中該怎么合理界定自己的位置？怎樣發(fā)揮“民辦、市場元素”的作用？

周其仁：政府的功能很重要，但這把“刀”得用到合適的地方，不能亂用。政府起到的作用，一是集合信息，幫助大家借鑒先行者的經(jīng)驗；二是把規(guī)劃做好；三是市場和民間實在不能做的，政府應該兜底，一旦市場有條件做了，要及時放手。

不能所有事情都是政府來做，不適合政府做的就應該退出來，允許民營資本力量更積極地進入到城市建設(shè)中。一些小城市，一個城市管委會可能就可以管好了。大量民間的因素，可以由下而上地發(fā)揮作用。舉個例子，香港維多利亞港的一個新隧道就是一家公司修的，通過招投標選擇公司，香港特區(qū)政府把收費權(quán)給它很多年。一個公司接手了，做錯了市場要處罰它的，就承擔財務(wù)責任。還譬如民辦的工業(yè)園區(qū)，大型居民住區(qū)、城市綜合體等等，幾萬人甚至10多萬人，也可以民營、民辦、民管，搞得人氣很旺。這其中當然該政府管的還是政府管，如刑事案件等，沒有政府當然不成。但很多社會性的、經(jīng)濟性的公共事務(wù)，不是非政府就管不好的。深圳有個天安數(shù)碼城，還有一個華南城，都有新鮮經(jīng)驗，可以研究、提煉。

城鎮(zhèn)化進程對財稅體制提出挑戰(zhàn)，如收益與風險的分享共擔就是一個復雜的問題

主持人：城鎮(zhèn)化與財稅體制密切相關(guān)。您認為城鎮(zhèn)化的進一步推進會對財稅體制提出哪些新要求？

劉尚希：在城鎮(zhèn)化過程中，會產(chǎn)生收益，也會發(fā)生公共風險，收益與風險該如何分享、共擔是一個復雜的問題。這對當前的財稅體制提出新挑戰(zhàn)和新要求。

城鎮(zhèn)化會帶動經(jīng)濟增長，稅收增多。同時，還會帶動土地增值，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，土地資本化收益十分可觀。土地還可以成為政府的融資杠桿，大大擴增政府可支配的經(jīng)濟資源。除了政府、農(nóng)民和市民以及開發(fā)商等多方利益主體在橫向上參與城鎮(zhèn)化收益的分享外，還存在中央與地方之間縱向的收益分享。由此帶來的稅收，是按照分稅制原則分享的。

同時，城鎮(zhèn)化也會導致各種各樣的公共風險。例如環(huán)境、生態(tài)問題、資源消耗引發(fā)的自然風險，以及農(nóng)民進城帶來的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的供應壓力，還有征地、拆遷中的利益沖突引發(fā)的社會風險等。

我國現(xiàn)行的財政體制，考慮的基本面是收益的分配，沒有形成一個全盤統(tǒng)籌考慮的收益分享與公共風險分擔機制。如稅收的劃分，是沒有考慮其背后的風險的，發(fā)展總部經(jīng)濟得來的稅收，其社會成本低廉，而開礦、發(fā)展制造業(yè)得來的稅收，其風險成本卻很高。產(chǎn)生的收益有明確的體制安排，而公共風險卻沒有納入財政體制，總是等到難以為繼的情況下才會被迫分擔。這很容易導致城鎮(zhèn)化進程中的公共風險不斷累積，無法及時地化解。顯然，如何防控城鎮(zhèn)化中的公共風險并對其未來成本作出明確的體制安排，是對財政體制提出的新挑戰(zhàn)。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，不可忽視 城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的動態(tài)協(xié)調(diào)

主持人：在相關(guān)城鄉(xiāng)一體化的探討中，對城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的均等化、一體化關(guān)注較多，您認為在公共服務(wù)一體化過程中需要注意哪些問題？

劉尚希：從整體視角來看，堅持城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的均等化、一體化的大方向是正確的，但是在城鎮(zhèn)化過程中，可能會出現(xiàn)就城鎮(zhèn)考慮城鎮(zhèn)，或就農(nóng)村考慮農(nóng)村的現(xiàn)象，沒有充分考慮城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的動態(tài)協(xié)調(diào)，從而導致公共服務(wù)的供應與需求脫節(jié)，同時造成大量的資源浪費。例如，在新農(nóng)村建設(shè)以及解決“三農(nóng)”問題時，如果按照靜態(tài)的思路去考慮提供各種各樣的公共服務(wù)和設(shè)施，若干年后隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村人口逐漸流入城鎮(zhèn)，出現(xiàn)空村現(xiàn)象，原有的公共設(shè)施就會出現(xiàn)閑置、浪費。同樣，城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，若沒有充分考慮農(nóng)民進城以及跨城鎮(zhèn)流動人口的需求，僅局限于城鎮(zhèn)戶籍人口，城鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)就會陷入擁擠臟亂無序的狀態(tài)。

因此，在公共服務(wù)提供上，要充分考慮到城鎮(zhèn)化過程中人口的流動及變化，考慮到農(nóng)民變市民節(jié)奏的變化。如果忽視城鎮(zhèn)化所引起的人口、勞動力以及家庭的變化，以靜態(tài)的思維來追求公共服務(wù)的均等化和一體化，就有可能造成公共服務(wù)在供應上成績顯著，而城鄉(xiāng)居民對公共服務(wù)的需求是否得到滿足則被忽略，導致公共服務(wù)的供應與需求兩張皮。不言而喻，這不只是造成巨大的資源浪費，更重要的是會引發(fā)民眾的不滿和社會對政府的不信任。

服務(wù)是跟著人走的。在大量人口、勞動力和家庭處于不斷流動變化狀態(tài)的情況下，如何使公共服務(wù)的提供適應這種城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中人口大流動的新情況，對各級政府的公共服務(wù)供應是一個很大的挑戰(zhàn)。

農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化利益的政策底線

主持人：十八大報告指出要加大城市支持農(nóng)村的力度，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，在進一步推進城鎮(zhèn)化過程中如何保護好農(nóng)民的利益？

黨國英：過去的城鎮(zhèn)化過程確有一些犧牲農(nóng)民利益的地方。農(nóng)民如何分享新型城鎮(zhèn)化利益，我認為以下幾個方面是政策底線。

第一條政策底線是“居者有其屋”。要堅定不移地調(diào)控房價。只要房價穩(wěn)定下來，就不會再有人把住房當作投機對象。房價下跌到合理水平，進城農(nóng)民中的高收入階層可以購買商品房，中低收入階層可利用廉租房，實現(xiàn)城市定居的愿望。

第二條政策底線是尊重農(nóng)民遷徙意愿。要解決制止強制征地、強制拆遷的錯誤行為。除非出于重大公共利益(如國防和公眾安全等)的需要，其他不重要的公共利益要求以及商業(yè)用地要求，必須征得農(nóng)民同意，并按照協(xié)商價格給農(nóng)民補償，方可進行相關(guān)交易。所以，在涉及占地、拆房這類問題上，要講大道理，大道理管小道理。資源配置效率當然要講，但要承認歷史形成的事實。

第三條政策底線是尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)。中國法權(quán)上的集體所有制是“共同共有產(chǎn)權(quán)”，而經(jīng)濟研究表明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適合采用“按份共有產(chǎn)權(quán)”或“私有產(chǎn)權(quán)”。按照這個要求，我們要實行多元化的土地產(chǎn)權(quán)制度，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地歸于農(nóng)民或農(nóng)民按“按份共有”原則組織起來的合作社，將少量土地作為“公地”，按“共同共有”原則歸集體或社區(qū)所有，而宅基地則完全歸農(nóng)民所有。目前可盡快采取的措施，是落實中共十七屆三中全會精神，確立農(nóng)民對耕地的無限期承包權(quán)。這種改革可以讓農(nóng)民增強土地財產(chǎn)權(quán)意識，拒絕非法奪地。

只要上述底線得以確立，我國的城鎮(zhèn)化就不會過分傷及農(nóng)民利益。

主持人：有人擔心，進一步推動城鎮(zhèn)化，會突破耕地保護紅線，您怎么認識這一問題？

黨國英：合理的城鎮(zhèn)化不僅不會突破耕地保護紅線，反而還有利于保護耕地。我國城市的經(jīng)濟密度僅為日本的十分之一，土地浪費嚴重。農(nóng)村地區(qū)的非農(nóng)用地規(guī)模也很大，所以，合理規(guī)劃城市用地，其實有利于保護耕地。例如，農(nóng)村區(qū)域的建設(shè)用地有18萬平方公里左右，如果逐步地使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市，農(nóng)村復墾1億畝土地也不是難事。國家已經(jīng)采取了城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”等措施來解決這個問題，應該說是有成績的。但因為還有一些政策缺陷，完成保護耕地的任務(wù)并不樂觀。一個可考慮的政策，是建立農(nóng)業(yè)保護區(qū)制度，取代目前的基本農(nóng)田保護制度，以加強農(nóng)地保護。中央政府可以要求地方政府在建立農(nóng)業(yè)保護區(qū)的前提下，擴大土地使用的自主權(quán)。地方政府則應進一步明晰土地產(chǎn)權(quán)，確保土地利用規(guī)劃的法制化和民主化。

當前推進城鎮(zhèn)化面臨的重點與難點

主持人：李克強同志指出，推進城鎮(zhèn)化，面臨的重點難點問題很多，需要在實際工作中深入研究和探索一些重大問題，目前城鎮(zhèn)化改革存在哪些難題？

李鐵：難題有一些，從以下幾個方面做些探討：

1、戶籍管理制度改革面臨來自城市利益群體的壓力。我們看到了，只要一提城鎮(zhèn)化，大家都歡呼雀躍，都在進行研究，但是一碰到實質(zhì)的問題就可能左右為難，比如異地高考，就有兩種觀點，城里人說“你憑什么到我這里來？”農(nóng)民說“你憑什么不讓我進去？”結(jié)果就是使得異地高考慎之又慎。所以，利益群體擔心公共服務(wù)的分攤是一個最大的難點。

2、土地管理制度面臨城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施資金來源的壓力。大家都在提土地征用制度改革、農(nóng)村集體土地同權(quán)等，可是我們現(xiàn)在面臨更大的難點，是土地出讓金政策的改革，到底怎么來進行？我們討論到農(nóng)村，就是要改，就是要解決農(nóng)民的利益補償，集體土地征收增加十倍，這也是杯水車薪。但是，真正的改革能不能進行下去，面臨著城市稅收的壓力。我們提出了“房地產(chǎn)稅”，可是房地產(chǎn)稅的征收難度暫不講，單看重慶、上海的征收額度才一兩個億，能解決我們現(xiàn)在嗷嗷待哺的城市居民的需求嗎？在這個問題上，如果城市建設(shè)的資金來源不解決，相應的改革就面臨著很大壓力。

3、完善社會保障體制、改善農(nóng)民工公共服務(wù)水平面臨著企業(yè)成本增加的壓力。我們知道，農(nóng)民工進城一定要完善社保。可是，我們還得知道，中國有兩個低成本，分別是土地成本和勞動力成本，社保就是勞動力成本的一個因素。現(xiàn)在廣東的社保率是67%，全國平均是百分之十幾。核心障礙是企業(yè)不愿意繳。因為企業(yè)要繳了，成本就加大，而政府也不愿意監(jiān)管，如果逼著企業(yè)繳了，企業(yè)就不到這里來投資了，招商引資的政績就會大大下降。尤其是中西部地區(qū)，這個問題不解決，我們怎么樣才能提高社保水平，使農(nóng)民工真正納入城市的公共服務(wù)體系？這也是一大難點。

像這樣的難題還有很多。總而言之，研究中國的城鎮(zhèn)化要做好三件事情：一是歷史地回顧，并且客觀地分析利和弊；二是對城市化發(fā)展過程中的制度問題要有清晰的描述，對制度演化的過程、結(jié)果、規(guī)律要有清晰地認識；三是對未來進一步推進城市化所面臨的各種癥結(jié)，各種障礙和困境，要有充分而清晰的判斷。

話題嘉賓：

李 鐵 國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任

黨國英 中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員

周其仁 北京大學中國經(jīng)濟研究中心教授

劉尚希 財政部財政科學研究所副所長

來源:北京日報