城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相伴，在發(fā)達國家已有200多年歷史，成為其現(xiàn)代化的基本內(nèi)容和重要標志。第二次世界大戰(zhàn)之后，一些發(fā)展中國家急起直追，形成了多樣的城鎮(zhèn)化模式和路徑。他山之石，可以攻玉。本期“觀察”聚焦城鎮(zhèn)化的國際經(jīng)驗和教訓，約請專家剖析國外城鎮(zhèn)化的典型模式，連線基層干部交流實踐體會，以期為我國積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化提供參考。

　　東亞國家城鎮(zhèn)化模式及其得失

　　東亞是當今世界經(jīng)濟中最具活力的地區(qū)之一。從1950年到2011年，東亞地區(qū)城鎮(zhèn)化率由17.8%迅速提高到55.6%，平均每年提高0.62個百分點，而同期世界城鎮(zhèn)化率年均提高幅度僅為0.37個百分點。由于發(fā)展階段和條件不同，東亞國家城鎮(zhèn)化模式和特點存在較大差異，其中較有特色的是日本和韓國模式。

　　日本：高度集中型城鎮(zhèn)化

　　二戰(zhàn)之后，日本依靠工業(yè)化的強力推動，迅速邁入高速城鎮(zhèn)化的軌道。2011年，日本城鎮(zhèn)化率已達91.3%。

　　由于國土狹窄、人口密集，開發(fā)空間有限，日本采取了高度集中型城鎮(zhèn)化模式，對少數(shù)幾個都市圈實行優(yōu)先集中開發(fā)。戰(zhàn)后以來，日本的人口、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)高度集中在東京、大阪和名古屋三大都市圈。這三大都市圈面積僅占日本國土面積的14.4%，但人口和國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國的50%以上。尤其是首都東京，現(xiàn)已集聚3722萬人口，占全國總?cè)丝诘?SPAN lang=EN-US>29.4%。

　　這種高度集中型城鎮(zhèn)化模式，加快了日本工業(yè)化進程，有力支撐了戰(zhàn)后日本經(jīng)濟的高速增長，但也帶來經(jīng)濟過密與過疏的矛盾和問題。一方面，大都市區(qū)急劇膨脹，住房緊張、地價高昂、交通擁擠、遠距離通勤和生活環(huán)境惡化；另一方面，在農(nóng)村和邊緣地區(qū)，空心化、高度老齡化、勞動力不足、新娘短缺等問題突出，出現(xiàn)了一批老齡人口超過村莊總?cè)丝?SPAN lang=EN-US>50%的“極限村落”。

　　針對這些問題，日本投入巨資加強都市圈交通體系建設和環(huán)境綜合治理，大規(guī)模發(fā)展衛(wèi)星城市，積極引導人口、產(chǎn)業(yè)和功能疏散，都市圈環(huán)境、交通狀況明顯改善。但交通狀況的改善又增強了對人口的吸納能力，加劇了都市圈內(nèi)工作地與居住地的分離，導致通勤成本和房價不斷攀升。

　　韓國：大城市主導型城鎮(zhèn)化

　　與日本相似，韓國也是依靠工業(yè)化驅(qū)動快速實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的范例。速度快是二戰(zhàn)后韓國城鎮(zhèn)化的重要特點。從1965年到1990年，韓國城鎮(zhèn)化率從32.4%迅速提高到73.8%，平均每年提高1.66個百分點，僅用20多年時間就完成了美國近90年才走完的城鎮(zhèn)化歷程。之后，韓國進入高度城鎮(zhèn)化時期，逐步形成都市圈、城市群和城市帶。到2011年，韓國城鎮(zhèn)化率達到83.2%，高于較發(fā)達地區(qū)的平均水平。

　　為了追趕發(fā)達國家，韓國長期奉行“工業(yè)為主、大企業(yè)為主、大城市為主”的政策，依托工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展大城市，依托既有城市集中布局工業(yè)，使得人口和產(chǎn)業(yè)向少數(shù)大城市高度集聚。目前，韓國城市人口的近60%集中在8個百萬人口以上的大城市。特別是以首爾為核心的首都圈，國土面積僅占全國的12%，但一度集中了韓國近一半的人口、近六成的制造業(yè)和七成的國內(nèi)生產(chǎn)總值。

　　這種以首都圈為核心、大城市主導型的城鎮(zhèn)化適應了韓國二戰(zhàn)后的追趕戰(zhàn)略，有利于迅速提升國際競爭力，充分發(fā)揮集聚經(jīng)濟效應，但也加劇了地區(qū)間發(fā)展的不均衡。有鑒于此，韓國先后編制了四次國土綜合規(guī)劃和兩次首都圈整備計劃，制定實施新都市計劃和地方都市圈戰(zhàn)略，積極引導人口、產(chǎn)業(yè)和機構(gòu)擴散，對緩解首都圈的過度集聚起到了重要作用。

　　歐洲國家城鎮(zhèn)化的三點啟示

　　歷史上，歐洲國家的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化是同步推進的，共同構(gòu)成現(xiàn)代化的基本內(nèi)容。1851年，英國城市人口超過總?cè)丝诘?SPAN lang=EN-US>50%，成為世界上第一個實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國家。從1760年產(chǎn)業(yè)革命算起，用了90年時間。德國的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是在德意志帝國崛起后完成的，在國家威權(quán)的推動下，從1871年到1910年，德國用不到40年的時間就實現(xiàn)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。相比之下，法國的城鎮(zhèn)化進展緩慢。究其原因，與農(nóng)業(yè)在其國民經(jīng)濟中比重較高有關(guān)。歐洲國家城鎮(zhèn)化帶給我們?nèi)c啟示。

　　加強管理和服務

　　20世紀以前，由于人口迅速膨脹、失業(yè)與貧困問題嚴重，多數(shù)歐洲城市存在住房短缺、疾病蔓延、犯罪率高和貧民聚居等社會問題。直到政府全面介入城市管理和公共服務，這些社會問題才得到明顯緩解。這表明，城鎮(zhèn)化意味著政府職能的擴大與轉(zhuǎn)變，城市管理與公共服務成為政府日常行政的主要內(nèi)容。避免走歐洲城鎮(zhèn)化早期“先出問題再治理”的老路，才能大大減少城鎮(zhèn)化進程中社會問題的沖擊。

　　法律先行

　　城鎮(zhèn)化是復雜的利益重新布局、分配和創(chuàng)造的過程，只有加強法制建設，將城鎮(zhèn)化納入法治軌道，鼓勵利益相關(guān)者積極參與決策和實踐，才能確保城鎮(zhèn)化順利推進。歐洲國家在城鎮(zhèn)化過程中普遍重視“法律先行”。比如，早在1866年，英國就通過了《環(huán)境衛(wèi)生法》，為政府治理城市環(huán)境衛(wèi)生提供法律依據(jù)。此后，英國制定了一系列與城市公共衛(wèi)生、治安管理和貧民救濟有關(guān)的法律，使政府的城市管理與公共服務工作有法可依。德國城鎮(zhèn)化早期面臨嚴重的住房短缺問題。對此，德國政府建立了市民廣泛參與的住宅建設制度，規(guī)定政府制定的城市規(guī)劃和建筑方案須交由全體市民討論修改，然后在警察局備案，房地產(chǎn)開發(fā)商的建設方案必須符合規(guī)劃才可動工。

　　因地制宜，形式多樣

　　歐洲各國的城鎮(zhèn)化模式是由特定的政治、經(jīng)濟、文化因素決定的，因而差異很大。從根本上說，城鎮(zhèn)化的動力來源于工業(yè)化，但歷史和政治因素對城鎮(zhèn)化進程的影響也不可低估。在英國工業(yè)化過程中，政府對工業(yè)布局不加行政干預。這使得英國的城市發(fā)展更多地圍繞工礦區(qū)展開，新興工業(yè)城市一般有比較便捷的運河、港口、鐵路等交通優(yōu)勢。相比之下，法國小農(nóng)經(jīng)濟勢力較強，工業(yè)化進展較慢，而且工廠主要集中在巴黎、里昂、波爾多和馬賽等傳統(tǒng)政治中心城市周圍。所以，法國的城鎮(zhèn)化主要是通過這些城市的擴張實現(xiàn)的，小城鎮(zhèn)直到二戰(zhàn)之后才有所發(fā)展。德國的城鎮(zhèn)化模式則與英法有很大差別：德意志帝國建立之前，德國是由38個各自為政的小邦國組成的。由于這些邦國都有各自的政治、經(jīng)濟中心城市，從而使德國的城鎮(zhèn)化可以比較均勻地在全國鋪開，布局較為合理。可見，任何國家的城鎮(zhèn)化都不是在一張白紙上進行的，政府應該因勢利導，綜合考慮經(jīng)濟規(guī)律和其他因素的影響，推動城鎮(zhèn)布局合理化。

　　從歐洲歷史經(jīng)驗看，城鎮(zhèn)化可以成為國家發(fā)展過程中重要的經(jīng)濟增長點。而要通過城鎮(zhèn)化推動經(jīng)濟發(fā)展，政府首先要樹立以人為本的城市管理和公共服務理念，建立健全現(xiàn)代社會保障和公共服務體系。這不僅是維持勞動力再生產(chǎn)所必需的，而且可以創(chuàng)造大量就業(yè)，顯著提高經(jīng)濟效益。

　　拉美城鎮(zhèn)化：“趕超”與“過度”

　　拉美城鎮(zhèn)化具有明顯的趕超特點

　　第二次世界大戰(zhàn)以來，拉丁美洲和加勒比地區(qū)（以下簡稱“拉美”）是全世界城鎮(zhèn)化速度最快的地區(qū)。例如，1950年世界各地城鎮(zhèn)化率（城鎮(zhèn)居住人口占總?cè)丝诘谋戎兀┑呐琶闆r是北美第一（63.9%）、大洋洲第二（62.0%）、歐洲第三（51.3%）、拉美第四（41.4%）、亞洲第五（16.3%）、非洲第六（14.4%），當時世界平均水平為28.8%。但在其后的半個多世紀里，拉美城鎮(zhèn)化進程明顯提速，1990年超過歐洲，1991年又超過大洋洲。到2010年，拉美城鎮(zhèn)化率高達79.6%，僅次于北美的80.7%，位居世界第二，遠高于歐洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亞洲的39.8%和非洲的37.9%。

　　從人口變化來看，拉美人口增長率居高不下，二戰(zhàn)以來一直是世界上人口增長率數(shù)一數(shù)二的地區(qū)；人口規(guī)模呈爆炸式增長，1950年拉美總?cè)丝谑?SPAN lang=EN-US>1.7億，到2010年膨脹到5.9億；人口集中度很高，2010年，阿根廷、巴西、智利、哥倫比亞和墨西哥5國人口占拉美總?cè)丝诘谋戎剡_到57.6%，總數(shù)高達3.4億。

　　從拉美各國的城鎮(zhèn)化水平看，有些國家的城鎮(zhèn)化率甚至遠高于同期的歐美國家。2010年，拉美國家城鎮(zhèn)化率超過美國（82.3%）的有5個，城鎮(zhèn)化率為70%—80%的有5個，上述10個國家的人口之和超過拉美總?cè)丝诘?SPAN lang=EN-US>50%以上。換言之，拉美地區(qū)一半以上的人口居住在城鎮(zhèn)化率高于歐洲或美國的國家。有的國家比如巴西城鎮(zhèn)化的“趕超”特點更為明顯，甚至用“失控”來形容也不過分，成為出現(xiàn)一系列社會問題和城市病的根源之一。

　　“過度城鎮(zhèn)化”帶來巨大負面影響

　　拉美城鎮(zhèn)化的趕超特點帶來一種獨有的“過度城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。一般來說，城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率（工業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重）的比值被視為衡量城鎮(zhèn)化程度是否適度的一個標尺。在過去的100年里，拉美城鎮(zhèn)化進程呈現(xiàn)出“超前”和“過度”現(xiàn)象，導致城鎮(zhèn)化與工業(yè)化嚴重失衡。2009年，全球城鎮(zhèn)化率首次超過50%。但是，早在半個世紀以前的1961年，拉美城鎮(zhèn)化率就已超過50%。據(jù)有關(guān)研究，1999年世界平均城鎮(zhèn)化率是46%，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值是5165美元，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的比值是1.48；而拉美平均城鎮(zhèn)化率則高達75%，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值是4039美元，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的比值高達2.50。這說明，拉美城鎮(zhèn)人口的數(shù)量大大超過工業(yè)化所能吸納的程度。

“過度城鎮(zhèn)化”對拉美經(jīng)濟社會產(chǎn)生了深遠影響。多年來，很多學者將“過度城鎮(zhèn)化”帶來的一些社會問題稱為“拉美陷阱”或“拉美化”。一方面，在拉美的經(jīng)濟增長中，城鎮(zhèn)的貢獻率大約是50%；另一方面，“過度城鎮(zhèn)化”不可避免地導致該地區(qū)出現(xiàn)諸如收入分配嚴重不公和兩極分化、貧困發(fā)生率和失業(yè)率居高不下、住房緊張與貧民窟問題突出、醫(yī)療和教育資源不足等社會問題。這些社會問題在不同程度上反作用于經(jīng)濟政策和經(jīng)濟增長，帶來巨大的負面影響，成為“中等收入陷阱”的典型案例。

文章來源：人民日報