“城市的土地屬于國(guó)家所有”，講的本是城市范疇里的事情。但是，該憲法準(zhǔn)則的實(shí)踐后果，卻對(duì)國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。本來(lái)為避免“震動(dòng)太大”而暫緩?fù)七M(jìn)的全盤(pán)土地國(guó)有化，事實(shí)上在我國(guó)的城市化進(jìn)程中，還是在一個(gè)很大的范圍內(nèi)發(fā)生了。

究其根源，是我國(guó)城市邊界的擴(kuò)張因城市土地國(guó)有而獲得了一個(gè)超強(qiáng)的推動(dòng)力。為了理解這一點(diǎn)，我們從設(shè)立城市的程序入手，先調(diào)查下列問(wèn)題：城市是怎樣設(shè)立的？城市的邊界如何確立，又如何變更？

說(shuō)起來(lái)是一個(gè)蠻有趣的話題。筆者自己生于城市，曾在很長(zhǎng)時(shí)間里懵懵懂懂地以為，天下的孩子都和自己差不多，都是在樓道、花園、弄堂和街道里淘氣長(zhǎng)大的。等到上山下鄉(xiāng)一來(lái)，火車(chē)四個(gè)白天三個(gè)夜晚地把我們拉到了北大荒，我才知道“大城市”原來(lái)是那樣的遙不可及。自此，有些問(wèn)號(hào)開(kāi)始揮之不去：哪些地方算城市，哪些地方算農(nóng)村？這道改變?nèi)松\(yùn)的門(mén)檻，究竟是誰(shuí)、又根據(jù)什么劃出來(lái)的？ 

深究進(jìn)去，才知道不是一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題。開(kāi)門(mén)見(jiàn)山第一點(diǎn)，也是我認(rèn)為最根本的一點(diǎn)，是我國(guó)的“城市”是一種行政建制，非經(jīng)行政審批程序不能自發(fā)地設(shè)立。比照一下，也許容易明白：今天的中國(guó)，可以獨(dú)資、合股辦公司，然后依法登記注冊(cè)，即可獲得從事民事活動(dòng)的合法地位。商家也可以辦市場(chǎng)，包括自發(fā)的小集市和網(wǎng)上大賣(mài)場(chǎng)。但是公民或企業(yè)法人要自辦城市，那就不行。不要說(shuō)你我不行，就是柳傳志、王石、馬云、馬化騰、微軟、蘋(píng)果、巴菲特，也不行。概言之，公司、市場(chǎng)可以注冊(cè)設(shè)立，但城市非經(jīng)行政審批不可。 

其次，批準(zhǔn)設(shè)立城市的行政審批權(quán)，高度集中于中央政府。大到新增直轄市，小到“縣改市”或“鎮(zhèn)改市”，審批權(quán)一律集中在國(guó)務(wù)院。中國(guó)的一個(gè)省份常常比歐洲一個(gè)國(guó)家還大，但涉及到批準(zhǔn)城市之設(shè)立，省市政府從來(lái)無(wú)權(quán)審批。歷史上北洋政府搞過(guò)的“市自治制”，分設(shè)“特別市”與“普通市”，后來(lái)國(guó)民黨政府沿用這一套，城市分“院（行政院）轄市”和“省轄市”，不過(guò)后者也“由省政府呈請(qǐng)，國(guó)民政府批準(zhǔn)”。我僅僅看到過(guò)一條資料，介紹說(shuō)1947年國(guó)民政府的省轄市法例里，有“縣轄市”這一檔，且由“省政府核準(zhǔn)、內(nèi)務(wù)部備案、縣政府領(lǐng)導(dǎo)”。但是在大陸，城市設(shè)立自新中國(guó)以來(lái)就一直是中央政府的事權(quán)。

中央政府根據(jù)什么批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)城市的設(shè)立？請(qǐng)教過(guò)專家，找來(lái)相應(yīng)讀物，知道設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)或?qū)徟罁?jù)，歷史上有過(guò)多次變化。文本有清楚記載的，共五次，分別為1955年、1964年、1984年、1986年和1993年。變化的基本脈絡(luò)，是早期設(shè)市立鎮(zhèn)，主要顧及人口規(guī)模與所在的行政機(jī)構(gòu)級(jí)別，兼顧其他情況；越到后來(lái)，設(shè)市要顧及的指標(biāo)越多。最新一版的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，是1993年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部的通知，按不同的人口密度分出三個(gè)檔次，再細(xì)分為十幾個(gè)指標(biāo)，達(dá)標(biāo)者方可設(shè)縣級(jí)市或地級(jí)市。2004年有報(bào)道說(shuō)要出臺(tái)新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，2005年也有地方政府網(wǎng)頁(yè)提到“國(guó)務(wù)院公布最新撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)征求意見(jiàn)稿”，但這件工作頭緒之繁多，各級(jí)政府意向之不同，專家意見(jiàn)之分歧，不免令人嘆為觀止。

這里要抓住的，是無(wú)論我國(guó)設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和審批政策有過(guò)多少次變化，有一點(diǎn)卻高度穩(wěn)定，那就是審批權(quán)力集中到中央的城市設(shè)立，迄今為止還基本無(wú)法可依。廣東沿海一個(gè)鎮(zhèn)積聚的人口不少已超過(guò)了百萬(wàn)級(jí)，但設(shè)立城市要到北京來(lái)批。國(guó)務(wù)院批還是不批，又沒(méi)有一部人大通過(guò)的法律作為依據(jù)，全靠國(guó)務(wù)院下屬部委自制的行政規(guī)章。國(guó)家倒是有一部《城市規(guī)劃法》，但那是規(guī)范現(xiàn)有城市規(guī)劃的，對(duì)城市如何設(shè)立，卻沒(méi)有實(shí)質(zhì)的或程序的規(guī)定。城市化大潮涌起，各地要求縣改市，中央批不勝批，干脆凍結(jié)、叫停，一拖十幾年，也不講法律程序。

行政權(quán)當(dāng)然也對(duì)城市化作出了某種反應(yīng)。其中最為重大的，就是上文提及的“縣改市”。為什么重大？因?yàn)橹袊?guó)自秦漢以來(lái)，“百代都行郡縣制”，加上明清以降，因版圖與人口擴(kuò)張而新添的“十八行省制”，基本形成了以縣為本位的管理農(nóng)業(yè)大國(guó)的行政構(gòu)架。但工業(yè)化、城市化帶動(dòng)人口的流動(dòng)與積聚，空間的人口經(jīng)濟(jì)密度發(fā)生變化，超過(guò)一定的臨界值，“縣”就永遠(yuǎn)為縣，不能升格為“市”嗎？

很合乎邏輯，當(dāng)上世紀(jì)80年代農(nóng)村改革釋放了自由勞動(dòng)力，流動(dòng)、積聚效果初現(xiàn)之時(shí)，“縣改市”問(wèn)題就提上城市發(fā)展的決策日程。講過(guò)的，此前也設(shè)市，但用業(yè)內(nèi)行家的話來(lái)說(shuō)，那是“切塊設(shè)市”，意思是從縣的空間范圍內(nèi)，切出一塊合乎設(shè)市條件的地方來(lái)設(shè)立城市，比如在城關(guān)鎮(zhèn)、或繁華中心鎮(zhèn)、或工礦區(qū)的基礎(chǔ)上設(shè)市，而沒(méi)有切出來(lái)的其他地方依然為縣，還是農(nóng)村加小城鎮(zhèn)，劃不到“市”的范疇里來(lái)。“切塊設(shè)市”的城市很緊湊，在地理版圖上還是一個(gè)“點(diǎn)狀”的空間形態(tài)，有利于節(jié)約土地和基礎(chǔ)實(shí)施投資，也可以提升經(jīng)濟(jì)人口的“密度”。但問(wèn)題也不少，諸如城鄉(xiāng)劃開(kāi)的關(guān)系處理，市、縣分設(shè)的行政成本，以及日后城市再擴(kuò)張受到的束縛。最大的問(wèn)題，我以為是我國(guó)城市化滯后情況下“還債式”的加速度發(fā)展，讓人覺(jué)得“切塊設(shè)市”的模式不過(guò)癮。

據(jù)浦善新的研究，最早是浙江省于1979年開(kāi)始探索我國(guó)設(shè)市的新模式。是年，浙江省政府報(bào)告國(guó)務(wù)院，要求把1978年新設(shè)市的湖州、嘉興、紹興、金華和衢州，分別完成縣、市合并，也就是“整縣改市”。這當(dāng)然不是小事，我甚至想說(shuō)這是自郡縣制以來(lái)國(guó)家建制最重要的一個(gè)變化。當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院很謹(jǐn)慎，經(jīng)反復(fù)論證于1981年批復(fù)同意，并指出，“五個(gè)縣都改設(shè)市帶有試驗(yàn)性質(zhì)，希望你們注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)”。

此后，“整縣設(shè)市”風(fēng)起云涌。根據(jù)浦文的統(tǒng)計(jì)，1978－2003年間我國(guó)“整縣設(shè)市”424座，占同期新設(shè)城市總數(shù)的85.7％（見(jiàn)浦善新，“中國(guó)設(shè)市模式討論”，《中國(guó)市長(zhǎng)》2004年第5期）。

新模式下的我國(guó)城市形態(tài)，不再是“點(diǎn)狀”而是“塊狀”，甚至是一大片一大片的“片狀”。這對(duì)城市規(guī)劃、建設(shè)、投資與管理的影響，自有各門(mén)專家提供專業(yè)的研究和評(píng)價(jià)。我們這里要追加的是，當(dāng)1979年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)浙江帶有試驗(yàn)性的整縣改市時(shí)，我國(guó)憲法還沒(méi)有出現(xiàn)“城市的土地屬于國(guó)家所有”，因此即便完成了“縣改市”，原本縣屬范圍內(nèi)的農(nóng)民集體土地，其所有權(quán)還不一定馬上就要變?yōu)閲?guó)有。

三年后，新的憲法準(zhǔn)則即“城市的土地屬于國(guó)家所有”通過(guò)了。再此后，經(jīng)由行政審批程序集中到中央來(lái)批準(zhǔn)的“縣改市”，就涉及土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系的重大變化，因?yàn)樵谶壿嬌希热怀鞘型恋貒?guó)有，那么改設(shè)、新設(shè)為城市的全部土地，在法律上也就屬于國(guó)有。應(yīng)該沒(méi)有人料到，中國(guó)的城市化就此打開(kāi)了一個(gè)再也難以關(guān)上的潘多拉盒子。

文章來(lái)源：《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》城鄉(xiāng)中國(guó)系列評(píng)論