“250萬人集中于倫敦，使每個人的力量增加了100倍”。現(xiàn)代城市，由于人口等要素的高度集中，規(guī)模效應凸顯。為快速追趕，我國已提出了：“十二五”期間，城鎮(zhèn)化率要提高到51.5%。

　　因防而城，因需而市。城市則是現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的主要載體。隨著城市化發(fā)展步伐的加快，城市發(fā)展理念也發(fā)生了變化。大連等城市率先提出了“經(jīng)營城市”的理念，很快得到了社會各界的廣泛認同，現(xiàn)在眾多城市都把“經(jīng)營城市”作為發(fā)展的定位思路。

　　但是，一個吸引人的口號的提出，并不等同于能就付諸于實踐。這其中不僅有理論認識上的差距，也有實踐過程中的差異和不足。

　　一、經(jīng)營城市的終極目標是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展

　　經(jīng)營城市是一種政府行為，是把城市資產(chǎn)，包括存量資本、土地(盡管會計核算上，將土地列入無形資產(chǎn))、房屋、設備和基礎設施等有形資產(chǎn)，以及依附其上的名稱、形象、知名度和生態(tài)環(huán)境、旅游資源及城市文化并人力資源等無形資產(chǎn)，通過對其使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、冠名權(quán)等相關權(quán)益的市場運作，以獲取經(jīng)濟、社會和環(huán)境等綜合效益，促進城市發(fā)展的過程。

　　經(jīng)濟體制改革，使城市經(jīng)濟和城市發(fā)展發(fā)生了根本性變化：傳統(tǒng)的條塊分割被打破，城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)對立關系逐步弱化，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向互動漸成常態(tài)。城市經(jīng)濟開始融入全社會大經(jīng)濟之中。

　　經(jīng)營城市，是一種城市發(fā)展新理念。這種新理念包含：一、城市是一種品牌，是另一種意義上的“商品”;二、城市經(jīng)營得好，能實現(xiàn)遠遠超過一般經(jīng)營商品意義上的增值。這是與完善社會主義市場經(jīng)濟體制的總體目標相適應的，標志著我國城市發(fā)展，由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟模式，向市場經(jīng)濟模式的全方位轉(zhuǎn)變，以及城市化路徑選擇的新突破。

　　城鄉(xiāng)雙向互動，使城市輻射功能大為增強。城市帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，逐漸成為一定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主導因素;社會生產(chǎn)和建設中，資本關系得到恢復，生產(chǎn)的各種要素和經(jīng)濟條件都進入市場，資本不斷再生，城市的自身發(fā)展也進入良性循環(huán)，具有了較強的自我修復和擴張能力;戶籍管理的松動，使人口自由流動起來，城市規(guī)模不斷擴大，集中消費能力相應提升，成為城市經(jīng)濟發(fā)展的新動力;和諧幸福城市的發(fā)展定位，更加注重基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境保護，宜居城市更增加了持續(xù)發(fā)展的后勁。

　　經(jīng)營城市的新理念，是城市科學發(fā)展的新突破和客觀感悟。城市屬性的商品性得到重視。城市的整體形象、綜合服務、生活的舒適程度，人們的認可等，內(nèi)含著一種價值，是城市的一種無形資產(chǎn)。從這個角度看，經(jīng)營城市促進城市整體價值含量的增加，形成對所轄區(qū)域內(nèi)每個具體產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和經(jīng)濟行為效益的提升，從而促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展。

　　但并不是每一個高喊“經(jīng)營城市”口號的城市，都真正認識了這一真諦的。比如只定位于城市某種具體要素的市場化上，典型的例子便是“以地生財”，熱衷于賣地賺錢。具體表現(xiàn)在城市化的進程中，就是“要地不要人”等。誠然，利用土地增值收入搞城市建設，不失為經(jīng)營城市之策，但充其量只是一種戰(zhàn)術(shù)性的應急式短視決策。“土地財政 ”不可持續(xù)，“以地生財”的發(fā)展理念必須提升再造。

　　只為尋求解決城市發(fā)展資金缺口而進行的經(jīng)營城市，最多只能說是一個有限的階段性目標，含有太多的城鄉(xiāng)分割成分，難免后勁不足。

　　城市化不是城市單進，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。中國的現(xiàn)代化，最根本的是農(nóng)村現(xiàn)代化。現(xiàn)在專家普遍認為，到2031年，我國的人口達到15億，城鎮(zhèn)化率達到70%。即使這樣，在農(nóng)村也還有4億5千萬人口。因此，必須把經(jīng)營城市，放在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下進行考量。

　　經(jīng)營城市的終極目標，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展。“扶貧扶人，扶智扶文”。“中國城鄉(xiāng)之間的差別，雖表現(xiàn)在經(jīng)濟上，然最根本的差別，還是農(nóng)村文化落后”。沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化，中國的現(xiàn)代化終難成現(xiàn)實。如何在經(jīng)營城市的過程中，更好的扶持鄉(xiāng)村發(fā)展，這既是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，也是經(jīng)營城市過程中，比單純追求經(jīng)濟效益更高更遠的目標。

　　二、經(jīng)營城市的實質(zhì)是要素資源的有效配置

　　政府經(jīng)營城市，與企業(yè)經(jīng)營商品，雖然都是追求效益最大化，但有本質(zhì)的不同。企業(yè)經(jīng)營商品，追求的是經(jīng)濟效益最大化。政府經(jīng)營城市，追求的是社會效益的最大化。政府的這個目標不能偏離，否則的話，就會滑入歧途。

　　急功近利的思想支配下，以“土地財政”為支撐的城市發(fā)展模式，出現(xiàn)了較大偏差，積累了矛盾和風險。“唯GDP論”，單純強調(diào)GDP數(shù)據(jù)的增長，“砸子孫的飯碗”，忽視對環(huán)境的污染和對資源的毀滅性影響，更不顧及社會建設和文化建設，將經(jīng)濟社會引入歧途。

　　鐵打的江山流水的官。官員任期與經(jīng)濟發(fā)展周期脫節(jié)，長效問責機制缺失，GDP崇拜下，為求政績，“竭澤而漁”式的對自然資源的掠奪性索取無法遏制，生態(tài)環(huán)境難逃殘遭破壞的厄運，甚至社會、政治、法律生態(tài)都受到嚴重破壞。地方百姓不僅不能從中受益，反而成為環(huán)境破壞和污染的最直接也是最長久的受害者。

　　“招商引資”所體現(xiàn)的主流邏輯，是以資為本。而資本過剩條件下的制度代價，必向資源和生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)嫁。“政績的出口順差，隱含著環(huán)境資源租和民眾的社會福利租，直接影響社會和諧和可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)任官員甩下的生態(tài)環(huán)境資源和社會、政治、法律的成本，其實是轉(zhuǎn)嫁到下任官員和社會承擔”。

　　社會是個大系統(tǒng)。社會發(fā)展是一個綜合性的社會工程。經(jīng)濟因素在社會發(fā)展中，起基礎性和領先性作用。經(jīng)濟發(fā)展為社會發(fā)展提供了物質(zhì)條件，但決不是經(jīng)濟上去了，其他社會發(fā)展的問題也自然解決了。所以決不能搞“唯GDP論”。

　　考核內(nèi)容應更多地“以人為本，關注民生”。讓各級政府和領導干部，更好地執(zhí)政為民，履職科學發(fā)展。

　　誠然，有效解決當前城市建設資金不足，是政府經(jīng)營城市的動因之一。經(jīng)營城市，只定位于拓寬政府融資平臺的話，只是低層次的目標。把握不好，還易出現(xiàn)“企業(yè)化思維”過度的問題。只有科學理解和全面把握經(jīng)營城市內(nèi)涵，以人為本，把經(jīng)營城市置于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、建設和諧安康的幸福城市、振興民族的大舞臺，才是經(jīng)營城市的更高層次目標。

　　三、經(jīng)營城市的重點是提高城市內(nèi)生動力

　　每個城市，都有它自己合理的功能布局和分布。一座城市不是一個孤立、封閉的體系，它與鄰近的區(qū)域和周邊城鎮(zhèn)及所轄的鄉(xiāng)村，有著密切的聯(lián)系。

　　經(jīng)營城市的目標，是發(fā)展和提升生活質(zhì)量。必須注重自身創(chuàng)造能力提高、引進外資能力提高、內(nèi)資整合能力增強、消費能力擴大、可持續(xù)發(fā)展能力提升。

　　現(xiàn)實中，“重外輕內(nèi)”現(xiàn)象比較突出。偏重“招商引資”，而對內(nèi)部創(chuàng)造力的調(diào)動和可持續(xù)性重視較少。這種偏好，顯然沒有全面把握經(jīng)營城市的科學內(nèi)涵。

　　一個城市的發(fā)展，首先應該定位于自身基礎的發(fā)展創(chuàng)新。外部資源的進入，必然以這個基礎為前提。外部資源進入后，也要依托這個前提發(fā)展。舍內(nèi)求外，放松對自有資源的開發(fā)整合利用，是本末倒置，使整體發(fā)展力量下降。

　　內(nèi)外要素有機整合，才能不斷創(chuàng)新和進步，達到提升城市綜合發(fā)展能力的目的。

　　四、經(jīng)營城市的手段是不斷提高和豐富城市內(nèi)涵

　　城市不僅是經(jīng)濟載體，更是資本實體。發(fā)展城市經(jīng)濟，經(jīng)營城市作為市場化城市發(fā)展理念，客觀要求把城市作為資本來經(jīng)營。在實踐中，要通過市場機制的運行，不斷提高和豐富城市的內(nèi)涵，增加城市的綜合魅力。

　　羅馬有一條傳承2400多年的城市理念“SPQR”，意為“元老院與羅馬人民同在”。它言簡意賅而影響深遠，迄今依然活在21世紀羅馬人的生活之中。

　　城市內(nèi)涵，包括經(jīng)濟發(fā)展、制度建設、人文風范、居住環(huán)境、精神修養(yǎng)等諸多方面。這些方面既相對獨立又相互融合，各有側(cè)重又互為支持，共同構(gòu)成城市的綜合魅力。

　　受歷史條件等因素影響，人們對經(jīng)營城市的定位，往往比較膚淺。現(xiàn)實中，多看重居住條件，而對人的精神世界認識和要求缺位。表現(xiàn)在具體“經(jīng)營”行為上，就是單純追求經(jīng)濟效益。更嚴重的是做表面文章，花巨資建“標志工程”，熱衷于辦“會”慶“節(jié)”，“造勢”不“造市”。

　　城市的發(fā)育是經(jīng)濟社會發(fā)展的自然結(jié)果。自然發(fā)展起來的城市功能齊全各項配套設施到位，是有靈氣、有自身特色、有文化沉淀的、是適宜的，生活在這里的民眾是滿足的有幸福感的。

　　“因防而城，因需而市”。城市因歷史而厚重，因地域而斑斕。要把經(jīng)營城市根植于城市精神。城鎮(zhèn)化建設不是圈地擴張，應注重發(fā)展城市內(nèi)涵。要注重文化建設和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，要注意吸收民間智慧，不能只是規(guī)劃部門和城管部門說了算，需要眾“智”成城。

　　經(jīng)營城市是一項系統(tǒng)工程。經(jīng)營城市的最高境界是“居之者忘老，富之者忘歸，游之者忘倦”。

　　五、經(jīng)營城市的關鍵是深化體制改革

　　經(jīng)營城市，以市場機制發(fā)展城市，更深層的因素是政府行為和體制問題。

　　東部城市比西部的城市“經(jīng)營”水平高，一個重要原因，是東部地區(qū)改革早、步伐快，市場經(jīng)濟制度相對成熟和完善。

　　經(jīng)營城市的每一項“經(jīng)營”行為，都涉及一定的制度問題，都需要通過一定的制度變革或創(chuàng)新去實現(xiàn)。

　　如果說當?shù)卣墙?jīng)營城市的主體之一，那么政府“經(jīng)營”行為的根本，就在進行制度創(chuàng)新，并據(jù)此提高城市創(chuàng)造力和競爭力。

　　把生產(chǎn)要素搞活，順應市場經(jīng)濟規(guī)律，通過市場機制流動，以促進資源優(yōu)化配置，深挖要素潛力，培植優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提高經(jīng)濟的整體創(chuàng)造水平。現(xiàn)在存在諸多地區(qū)的問題是，“物流”順暢，“人流”阻塞。其實，“人流”最重要，因為生產(chǎn)諸要素中，人是最寶貴最具潛力的。但這涉及一系列深層的制度變革。

　　產(chǎn)權(quán)制度改革，是達到以設施養(yǎng)設施，以資產(chǎn)養(yǎng)資產(chǎn)，使資產(chǎn)在使用中增值，為城市建設不斷積累資金，帶動城市建設整體水平提高的有效路徑。

　　轉(zhuǎn)變政府職能至關重要。經(jīng)濟運行機制，說穿了就是市場機制，是市場的供求機制、競爭機制、價格機制、法制機制的綜合運用。經(jīng)營城市轉(zhuǎn)換機制，就是對原有資源進行盤活，擯棄用計劃經(jīng)濟式的行政辦法指揮和調(diào)配，而通過市場經(jīng)濟對資源的基礎配置，公開信息、公開競爭、公開招標和拍賣等市場辦法，來引導生產(chǎn)要素的有效流動和配置。

　　探秘“以地生財”會發(fā)現(xiàn)，“以地生財”的“土地財政”，根子在于“不完善的分稅制”。

　　土地出讓金已成為各級地方政府財政收入的主要來源，地方城建資金支出幾乎全部來自土地出讓金。豐厚的“級差地租”使地方政府特別熱衷“土地財政”。

　　“土地財政”支撐的城市化發(fā)展，是以侵占民眾份額實現(xiàn)的。“侵占民眾份額”的分法，顯然不利經(jīng)濟社會健康發(fā)展。“以地生財”問題的背后，實質(zhì)是責、權(quán)、利失衡。

　　城市化是需要土地來承載的。但任何牽涉土地的問題，都必須解決好以下三個問題：土地的利用效率是否真正提高，這是土地制度創(chuàng)新的生命力;土地收益增值的分配結(jié)構(gòu)是否合理，這不僅僅是個經(jīng)濟問題，更是一個嚴肅的政治問題;土地流轉(zhuǎn)制度的可操作性、規(guī)范性和交易成本的可接受性，這是檢驗設計方案的現(xiàn)實要求。

　　工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化都要求通過實現(xiàn)城鄉(xiāng)間要素，在以市場為基礎配置的基礎上，形成城鄉(xiāng)合理分工、專業(yè)化和交換體系。按照經(jīng)濟學中“四位一體”的薩·馬理論，土地應該與其他生產(chǎn)要素一樣充分合理流動，才能有效率。土地流轉(zhuǎn)的原則應是：政府引導，市場調(diào)節(jié)，流轉(zhuǎn)自愿，依法有償。這就要把握好一個度，既要利用土地來促進農(nóng)村和城市的發(fā)展，又不能在這個過程中損害民眾的利益。

　　就是說，不能以犧牲民眾的利益為代價來發(fā)展經(jīng)濟，更不能以犧牲農(nóng)民的利益為代價來作為實現(xiàn)城市化的路徑選擇。這也許就是經(jīng)濟學中，“帕累托改進”原理，在土地流轉(zhuǎn)問題上的現(xiàn)實解釋。

　　一些地方地方熱衷入選貧困縣，爭戴“貧困帽”， 是沖著背后的巨大利益來的，和相關優(yōu)惠政策不無關系。

　　“貧困縣”這帽子，能換來真金白銀。各種優(yōu)惠政策匯總起來，每個貧困縣能享受到上億元左右的財政支持。按“官本位”的思維邏輯，摘掉“貧困帽”是傻子，爭取或保住“貧困帽”，反而是政績。爭戴“貧困帽”，真可謂是地方來錢的“短、平、快”項目。這些縣市爭戴“貧困帽”的競爭，透支的是政府公信力。

　　爭戴“貧困帽”有諸多的負面效應：一是扭曲政績觀，與科學發(fā)展的理念格格不入;二是透支政府公信力，損害政府形象;三是助長“等、靠、要”的懶政思想，不利干部隊伍健康成長;四是破壞扶貧政策體系效應，不利縮小地區(qū)差距。顯見，爭戴“貧困帽”，與經(jīng)營城市科學內(nèi)涵的本意格格不入。

　　現(xiàn)有實踐表明，推進城市資本營運的關鍵，在于建立一套與市場經(jīng)濟相適應的城市經(jīng)營體制，形成投入——產(chǎn)出——再投入的良性循環(huán)。

　　現(xiàn)代城市經(jīng)營與管理，離不開市民。城市管理者，應以善治的理念推進城市發(fā)展。每一項政策出臺，都應該讓城市的主人——市民，廣泛地參與其中。一切政策應以市民的利益為根本出發(fā)點和落腳點。只有政府和市民共同參與，共同管理，共鑄城市“心靈”，才能讓城市的明天更美好。

　　公權(quán)力邊界不清，監(jiān)督不到位，公共資源就極易成為官員謀取政績私利的籌碼，改革的成本就會居高不下。

　　六、經(jīng)營城市的主體是當?shù)卣⑵髽I(yè)和市民的有機組合體

　　經(jīng)營城市的主體，既包括當?shù)卣职ㄆ髽I(yè)和市民。但各自的活動領域和發(fā)揮的作用，是不盡相同的。

　　政府是經(jīng)營城市的主導力量，它既是領導者、組織和實施者，又是城市國有資產(chǎn)所有權(quán)的代表者，城市基礎設施和存量資產(chǎn)的主要投資者。所有這些，決定了政府應做好規(guī)劃、領導、指揮、實施、協(xié)調(diào)等工作。

　　企業(yè)(包括中介組織)是經(jīng)營城市的中堅力量。經(jīng)營城市，能使資產(chǎn)由產(chǎn)品變成商品，使城市建設由簡單的生產(chǎn)過程變成資本營運的過程。這一過程的實施運作，靠各類企業(yè)、中介組織來完成。

　　市民是經(jīng)營城市的決定力量。真正有權(quán)利評價城市環(huán)境好壞的，是生活在這里的生產(chǎn)者、經(jīng)營者和居民。

　　經(jīng)營什么，就是要明確經(jīng)營城市的客體。可以說，凡是城市所擁有的可以資本化、資產(chǎn)化的資源，不管是物質(zhì)的還是精神的，有形的還是無形的，只要它有利于籌集城市發(fā)展資本，有利于增加城市吸引力，有利于提高城市綜合競爭力，有利于城市可持續(xù)發(fā)展，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，都屬經(jīng)營城市的范疇。

　　經(jīng)營城市分狹義和廣義兩種理解。狹義的經(jīng)營城市，主要指在既有城市存量的基礎上，從經(jīng)營的角度出發(fā)，使城市基礎設施發(fā)揮更大的效能，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，使常規(guī)資源得到最佳配置。

　　廣義的經(jīng)營城市，是不同于城市經(jīng)營的全新的城市發(fā)展思路。主旨是按照市場經(jīng)濟規(guī)律，通過市場化運作，綜合運用土地資本、地域空間和其它生產(chǎn)要素，盤活城鄉(xiāng)資源。進而通過高效的城市管理，從整體上運作城市經(jīng)濟，實現(xiàn)資源配置在容量、結(jié)構(gòu)和秩序上的最大化和最優(yōu)化，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟快速并持續(xù)發(fā)展。

　　綜上所述，經(jīng)營城市旨在緩解政府在城市建設資金上的困窘，促進城市建設效率的提高;推動政府職能的積極轉(zhuǎn)變;保證城市規(guī)劃的實現(xiàn);使城市建設、經(jīng)濟步入良性循環(huán)，促進城市的可持續(xù)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

　　不能為城市經(jīng)營而經(jīng)營城市。城市發(fā)展的目的，是為了提高民眾的“幸福指數(shù)”。要以人為本，使城市建設更具人情味。“幸福指數(shù)”，包括人均GDP、人均可支配收入、恩格爾系數(shù)、人均住房使用面積等。“幸福指數(shù)”內(nèi)容寬泛，與民眾切身利益相關，也是對政府工作的考察和政府績效的評價。

　　經(jīng)營城市要因地制宜，不能一哄而上。前提是尊重和善待民眾，關鍵是搞好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的長遠城市化發(fā)展規(guī)劃。

　　參考文獻：

　　陳愛巧：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的土地制度改革探討》，《“第五屆中國經(jīng)濟論壇”會議論文集》，2010.9

　　陳愛巧：《市縣為何熱衷賣地》，《中國優(yōu)秀領導干部論壇》，2011年輯

　　陳愛巧：《土地流轉(zhuǎn)應與城市資本等要素“雙向流動”》，《農(nóng)民日報》，2011.1.18第3版

　　陳愛巧：《“分稅制”運行近二十年評價》，《市縣領導參閱》，2011年第1~2期

　　陳愛巧：《城鎮(zhèn)是城市發(fā)育的必然過程》，中國政府創(chuàng)新網(wǎng)，2011.3.17

　　陳愛巧：《“建設好”比地域擴張更重要》，中國改革論壇網(wǎng)，2011-04-13