| 非常高興今天有機會參加以新型城鎮(zhèn)化與轉(zhuǎn)型發(fā)展為主題的改革形勢分析會。會議開始時遲院長講了為什么重視這個問題。我理解，目前很多人寄希望通過城鎮(zhèn)化擴大內(nèi)需。如果僅是從當前穩(wěn)增長的角度看問題，那就太功利了。我想提醒大家注意一個問題，就是通過城鎮(zhèn)化擴大內(nèi)需既是解決眼前問題的需要，又是立足長遠的戰(zhàn)略選擇。我們要注意防止單純追求城鎮(zhèn)化在擴大內(nèi)需中的短期效果。城鎮(zhèn)化的確可以收到立竿見影的效果。昨天股市的表現(xiàn)大家看得很清楚，據(jù)網(wǎng)上消息，是因為發(fā)改委批了8000億的軌道交通項目，25個城市、8000億的軌道交通投資。但是要注意，這只是城市化擴大內(nèi)需的短期效益。真正要把城市化擴大內(nèi)需的效益用足用好，不能見物不見人，更多的還是要在人的問題上做文章。這里面就涉及到農(nóng)民工的市民化問題。農(nóng)民工市民化問題如果不解決好，城鎮(zhèn)化的擴大內(nèi)需的效益就會大打折扣。這個教訓(xùn)這么多年來應(yīng)該是表現(xiàn)得淋漓盡致。51.27%的城鎮(zhèn)化率，這中間有十多個百分點的“水份”，2億多進城農(nóng)民工沒有完全市民化。對這部分人，叫“半截子城鎮(zhèn)化”也好，叫“城鎮(zhèn)化的夾生飯”也好，還是叫“偽城鎮(zhèn)化”也好，反正意思都差不多。現(xiàn)在這個人有多少？這個數(shù)字都是可以算出來的，按照我們的城鎮(zhèn)常住人口，減去城市戶籍人口，中間相差兩個多億。你說真正的城鎮(zhèn)化水平在34%，這也是有道理的。
問題是這么多人為什么實現(xiàn)不了市民化？從1958年的戶口登記條例，到1984年的中央一號文件，這中間的26年實行極為嚴格的城鄉(xiāng)二元戶籍制度。1984年中央一號文件有一個小突破，首次提出“允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”。從1984年的中央一號文件到2011年的國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進戶籍制度改革的意見，這中間戶籍制度改革也走過了二十七八年。二十七八年不能說沒有成效，我也算了一下，1984年的城鎮(zhèn)人口是2.4億，去年的城鎮(zhèn)人口是6.9億，算大數(shù)就是這二十八年間城鎮(zhèn)人口增加了4.5億。這4.5億里面扣掉兩億的農(nóng)民工，城鎮(zhèn)戶籍人口也增加了兩個億。28年城鎮(zhèn)戶籍人口增加兩個億，說明城鎮(zhèn)戶籍制度改革還是在做，特別是2011年的文件對戶籍制度改革的基本路徑應(yīng)該是很清晰的，大中小城市分別怎么走，應(yīng)該說是到目前為止在戶籍制度改革方面最全面的文件了。
中國的城市化為什么沒有遵循城市化的一般規(guī)律，人口的城鎮(zhèn)化為什么與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的工業(yè)化脫節(jié)？我看是跟我們體制有關(guān)系了。我想至少有五個問題需要注意：
第一、我們是在城鄉(xiāng)二元體制的基礎(chǔ)上啟動城鎮(zhèn)化的，面臨農(nóng)民工市民化的成本消化難題。這個問題不承認不行。這是個很現(xiàn)實的問題。因為我們在城鎮(zhèn)化起點時就做了一道防水墻，一個城內(nèi)、一個城外，這個落差不斷地擴大。從城外要進來的人，勢必面臨成本如何消化的問題。我們現(xiàn)在主要是由流入地來消化農(nóng)民工市民化的成本。。我這里有一個數(shù)據(jù)，講的是農(nóng)民工隨遷子女上學問題。2011年廣東省跨縣流動的非戶籍學生339萬人，這339萬人里面大概有25%的人是在公辦學校，把這個25%要提高到75%，提高50個百分點，需要增加公辦學位78萬多，而要滿足這78萬學位需要建多少學校？建學校要征地，要建校舍，要購買儀器設(shè)備，需要多少錢？需要203個億。建了學校還要有老師，學校的經(jīng)費、老師的工資每年173個億。這是個非常現(xiàn)實的問題。現(xiàn)在是怎么去解決這個問題。這還只是義務(wù)教育。城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)差距體現(xiàn)在很多方面，從農(nóng)村到城里，轉(zhuǎn)移一個人需要多少成本？有人講需要六萬，也有人測算需要十萬。這個問題怎么辦？解決這個問題與戶籍制度改革有關(guān)。戶籍制度改革的本質(zhì)，實際上是剝離附著在戶籍上的各種社會福利。大的方向還是要逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距。城鄉(xiāng)差距縮小了，從農(nóng)村到城市遷移的成本，也就是城市政府要付出的成本相應(yīng)就會降低。同時，今后新出臺城市公共服務(wù)政策原則上不應(yīng)該再跟戶籍掛鉤。這一條應(yīng)該作為一條底線。老的已經(jīng)掛鉤的，我們一條一條地來剝離，一個一個來解決。比如，農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育的問題，據(jù)說已基本解決。又如，城鎮(zhèn)職工社會保障問題，農(nóng)民工參加的制度門檻在很多地方已經(jīng)解決了，只要你本人和你的雇主愿意付費，你參加城鎮(zhèn)職工社會保障已經(jīng)沒有問題了。還有其他方面，城鎮(zhèn)戶籍的社會福利也在逐步剝離。現(xiàn)在問題比較大、討論比較多的是異地高考問題。這個問題主要涉及到跨省流動問題，特別是京津滬的既得利益怎么解決。我想這也是一個早晚的問題，終有解決的一天。
第二、我們是在集體所有制基礎(chǔ)上啟動城鎮(zhèn)化的，面臨農(nóng)民工怎么退出農(nóng)業(yè)農(nóng)村的難題。這個問題恐怕是中國獨有的，因為全世界的城鎮(zhèn)化都是在土地私有制的情況下實現(xiàn)農(nóng)民進城的。在土地私有制的基礎(chǔ)上，你賣掉你的土地進城也好，還是出租你的土地再進城也好，這是你的自由選擇。我們是集體所有制，在集體所有制的基礎(chǔ)上，我們很多選擇就沒法做。農(nóng)民工進城的時候要考慮很多因素，跟私有制基礎(chǔ)上考慮的問題就完全不一樣，他的行為也完全不一樣。為什么這么多農(nóng)民工一只腳在城里面，一只腳在農(nóng)村？背后有這個問題。我們要擴大土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能也好，還是實現(xiàn)土地承包關(guān)系長久不變也好，總是要有一個解決的方向。宅基地的問題恐怕也是如此。因為我們現(xiàn)在的物權(quán)法里面給宅基地使用權(quán)只有兩種權(quán)利，占有和使用，收益和處分的權(quán)利都沒有給農(nóng)民。農(nóng)民通過宅基地謀利，就是你出租房子，根據(jù)現(xiàn)行法律是不行的，更不要說買賣了。這個問題也需要解決。
第三、我們是在房價上漲透支未來的背景下啟動城鎮(zhèn)化的，面臨農(nóng)民進城以后如何安居的難題。我們說就業(yè)靠市場，社保靠政府，住房靠誰？沒人回答這個問題。目前城市住房保障只是覆蓋城市戶籍人口，就是在這樣的情況下，現(xiàn)在城鎮(zhèn)保障房建設(shè)還有這么多問題，壓力這么大。如果把2億農(nóng)民工考慮進來，把還要進城的幾億農(nóng)民工考慮進來，農(nóng)民工的住房問題怎么辦？現(xiàn)在還沒提上日程。我覺得解決這個問題，純粹靠市場恐怕很難，以現(xiàn)在這個房價水平，靠農(nóng)民工的工資解決在城里買房的問題恐怕很難。靠保障房？我們的目標是保障性住房占城鎮(zhèn)住房供應(yīng)量的20%。即便占到了20%，也輪不到農(nóng)民工。雖然一些地方已將農(nóng)民工納入經(jīng)濟適用房、公租房配售配租范圍，但門檻恐怕也是有的。農(nóng)民工進城以后的住房問題，長遠來看，怎么跟他在農(nóng)村的宅基地、農(nóng)村的住房聯(lián)系起來，這兩者之間的通道怎么打開？應(yīng)該考慮這個問題。這個通道不打開的話，農(nóng)民工的住房問題難以解決。有人說農(nóng)民工在城里住得像耗子，在農(nóng)村的房子由耗子住。這個問題不解決，我們的城鎮(zhèn)化很難談健康發(fā)展。
第四、我們是在區(qū)域差異非常明顯的基礎(chǔ)上啟動城鎮(zhèn)化的，面臨農(nóng)民工穩(wěn)定性差的難題。過去大量的農(nóng)民工往東部地區(qū)轉(zhuǎn)移，現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在調(diào)整、產(chǎn)業(yè)在轉(zhuǎn)移，一部分農(nóng)民工又向中西部回流，這個過程剛剛開始，還沒結(jié)束。農(nóng)民工在運動中隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，當然他就沒有長期打算。他的未來到底在哪里他不清楚。這也是農(nóng)民工市民化有待克服的難點。
第五、我們是在移民文化發(fā)育不足的情況下啟動城鎮(zhèn)化的，面臨農(nóng)民工和本地人口如何有效融合的難題。這個問題還沒有引起我們的足夠重視。去年我們看到廣東也好，浙江也好，就是一些小城鎮(zhèn)，外來人口特別集中，一個地方可能就是某某省某某縣的農(nóng)民工。非常集中就容易出現(xiàn)問題，他要抱團，他要扎堆。在我們現(xiàn)在的體制下，當?shù)厝丝谠谕恋厣稀⒃诋a(chǎn)業(yè)上、在分配上占有優(yōu)勢。看看全國知名的幾個明星村，本地人口和外來人口的融合問題始終沒有解決好。剛才汪老師講，中國城鎮(zhèn)化最大的風險是造城運動，對此很擔心。但是我個人感到，中國城市化的最大風險是社會融合問題，包括大城市也好，中小城市也好，沒有兩代人、三代人，農(nóng)民工對現(xiàn)有的城市人口、對當?shù)氐娜丝诤茈y做到高度融合。農(nóng)民工的子女、農(nóng)民工的后代還是農(nóng)民工，現(xiàn)在有了農(nóng)民工二代的概念，今后會不會出來一個農(nóng)民工三代的概念？我們非常擔心這一點。在“拚爹”時代，農(nóng)民工的后代，他的社會上升通道沒有完全打通，在起點上就不公平，在起點上就喪失了很多。這給我們的社會結(jié)構(gòu)，特別是城市社會結(jié)構(gòu)會帶來很大的影響。我們看看法國的非洲移民問題，看看美國的黑人問題，再想想我們的農(nóng)民工以及農(nóng)民工的后代，恐怕要引起我們的警覺。中國城市化，從風險的角度，我覺得這才是最需要我們擔心的。（作者供職于國務(wù)院研究室農(nóng)村司，任副司長，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟改革與發(fā)展的理論及政策研究。） | 
