在市場經(jīng)濟體制下，工業(yè)化（Industrialization）[1]與城市化（Urbanization）是相互依存和協(xié)調(diào)推進的，先行工業(yè)化國家的歷史經(jīng)驗已證明了這一點。但我國過去由于實行了計劃經(jīng)濟體制、城鄉(xiāng)分割體制和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略，導(dǎo)致工業(yè)化與城市化嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)為城市化滯后于工業(yè)化，由此造成了第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、二元結(jié)構(gòu)惡化等不良后果。為了實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，協(xié)調(diào)推進工業(yè)化和城市化是今后一段時期必須認(rèn)真解決的一個重大問題。

　　一、城市化滯后于工業(yè)化的主要成因

　　為什么我國的城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化？主要是由如下四個相互影響的原因造成的。

　　首先，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略導(dǎo)致了工業(yè)化超前或城市化滯后。

　　建國初，我國面臨一些特殊的國際國內(nèi)背景：一是國內(nèi)工業(yè)化基礎(chǔ)非常薄弱[2]； 二是國際上強國都是工業(yè)發(fā)達國家，蘇聯(lián)在發(fā)展的初期成功地實現(xiàn)了重工業(yè)化，這給我國以強大的示范作用；三是西方國家的封鎖和敵視，使我們不得不重點發(fā)展國防和軍事工業(yè)等重工業(yè)；四是1840年來被淪為半殖民地的屈辱歷史使我國政府和人民對軍事、國防和高科技格外重視；五是共和國第一代領(lǐng)導(dǎo)人從心底深處渴望在自己的有生之年盡快將中國建設(shè)成一個現(xiàn)代化強國；六是當(dāng)時的經(jīng)濟發(fā)展理論大都支持加速工業(yè)化[3]。在這種背景下，循序漸進、各產(chǎn)業(yè)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的工業(yè)化戰(zhàn)略難以獲得廣泛認(rèn)可，而優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略則成為巨大的誘惑。趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略，一方面使重工業(yè)超常規(guī)發(fā)展，使以工業(yè)產(chǎn)值比重為衡量標(biāo)準(zhǔn)的工業(yè)化水平超常規(guī)上升；另一方面使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)受到破壞，使廣大農(nóng)民難以積累起向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的起始資本，城市化的正常機制被破壞。因為在工業(yè)基礎(chǔ)薄弱且沒有多少外援的情況下采取趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略，必然要以剝奪國內(nèi)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為代價，以農(nóng)民相對貧困為代價。

　　其次，中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制保證了趕超型工業(yè)化的實施。

　　趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略是以優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)為主要特征的，重工業(yè)是資本密集型的產(chǎn)業(yè)，而我國當(dāng)時資本極為稀缺。如何在資本稀缺的情況下，將資本需求很大的重工業(yè)快速發(fā)展起來，是一個必須突破的難題。顯然，遵循比較優(yōu)勢的市場體制是不可能在資本稀缺的資源稟賦下優(yōu)先發(fā)展資本密集的重工業(yè)的，趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略只能靠中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制來推進。因此，中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制在20世紀(jì)50年代的中國應(yīng)運而生。中央政府通過計劃手段，一方面將城鄉(xiāng)資源強行配置到工業(yè)部門，使工業(yè)產(chǎn)值或工業(yè)化水平超常規(guī)增長；另一方面強行轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余，并阻止農(nóng)民進城（即直接阻礙城市化），以維持城市居民的高福利、低工資，加速工業(yè)化原始積累。

　　再次，城鄉(xiāng)分割體制直接阻礙了城市化進程。

　　以戶籍制度、城鄉(xiāng)差別勞動就業(yè)和福利保障制度為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)分割體制直接阻止了城市化進程。在這種體制下，市民享有福利保障等特權(quán)，而農(nóng)民不僅不能分享國家的許多福利保障待遇，而且要通過“剪刀差”等途徑為工業(yè)化做奉獻。農(nóng)民進城意味著政府財政負(fù)擔(dān)的加重和市民平均福利“蛋糕”的縮小，因此政府通過嚴(yán)格的戶籍制度將農(nóng)民阻止在城門外，持續(xù)推行“就地消化”方針[4]，以減輕自身的財政負(fù)擔(dān)，并維持市民對城市文明的壟斷特權(quán)。政府、國有企業(yè)和城市居民顯然都不歡迎農(nóng)民進城，這是阻礙我國城市化進程最深刻的經(jīng)濟利益根源。

　　為了保證城鄉(xiāng)分割體制的實施，在農(nóng)村實現(xiàn)了人民公社制度和統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。人民公社以集體生產(chǎn)、集體生活的形式剝奪了農(nóng)民的生產(chǎn)和生活自主權(quán)、財產(chǎn)和收益支配權(quán)；統(tǒng)購統(tǒng)銷制度則剝奪了農(nóng)民的生產(chǎn)成果支配權(quán)和流通自主權(quán)。這些都為強制轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余、控制農(nóng)村人口向城市流動提供了制度保障。

　　城鄉(xiāng)分割體制從如下幾個方面阻礙了城市化進程：一是通過戶籍制度限制農(nóng)民進城，直接阻礙城市化；二是通過資金等生產(chǎn)要素從農(nóng)村向城市的過度輸出，破壞了農(nóng)村自身正常的積累機制，削弱了農(nóng)村進一步發(fā)展的基礎(chǔ)，阻礙了農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展或農(nóng)村城市化進程；三是使農(nóng)村富余勞動力大量滯留在越來越少的耕地上，造成人地關(guān)系高度緊張，抑制了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，導(dǎo)致糧食等農(nóng)產(chǎn)品在相當(dāng)長時期的供給不足以支撐人口的城市化；四是城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)分布格局，嚴(yán)重抑制了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和就業(yè)水平的提高，制約了城市化進程。

　　第四，嚴(yán)格控制大城市的城市化方針和“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”的農(nóng)村工業(yè)化方針抑制了城市化。

　　自1980年以來長期實施的“嚴(yán)格控制大城市，適當(dāng)發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城市化方針，阻礙了城市化的正常發(fā)展。我國是一個擁有13億人口的大國，出現(xiàn)一批大城市、特大城市甚至超大城市都是完全正常的。但長期以來，為了維護現(xiàn)有大城市居民的利益，我們過分強調(diào)防止“城市病”，而相對忽視人口擁擠在耕地越來越少的農(nóng)村也會出現(xiàn)嚴(yán)重的“農(nóng)村病”，無視大城市所具有的聚集效益和規(guī)模經(jīng)濟，而過分將城市化的重心放在農(nóng)村小城鎮(zhèn)和中小城市身上[5]。

　　“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”的農(nóng)村工業(yè)化方針也阻礙了城市化的正常發(fā)展。因為如果允許勞動力和資金等在城鄉(xiāng)之間自由流動，則許多農(nóng)村的中小企業(yè)完全可以轉(zhuǎn)移到聚集效益較好的城市和城鎮(zhèn)，這樣可以大大促進城市化。而當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村分散發(fā)展的情況下，許多本來可以城市化的人口被滯留在農(nóng)村，延遲了城市化進程。2000年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工為1.27億人，占鄉(xiāng)村勞動力的1/5和農(nóng)村剩余勞動力的50%。

　　二、協(xié)調(diào)推進工業(yè)化與城市化的對策

　　協(xié)調(diào)推進工業(yè)化與城市化、逐步消除城市化滯后的對策可以分為體制改革和發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整兩個大的方面。

　　（一）體制改革對策

　　第一，加快戶籍制度改革，消除農(nóng)民進城的身份障礙

　　根據(jù)世界各國通行做法和20世紀(jì)50年代我國憲法曾確定的國民有遷徙自由的原則，允許廣大農(nóng)民根據(jù)自己的意愿和能力在全國各地自由選擇自己的居住和工作地點，實行國際上通行的以身份證管理為核心的人口流動制度，及以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口、以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的戶籍登記制度，使全體公民在戶口身份上完全平等。根據(jù)近幾年石家莊等城市的大膽實踐，那種擔(dān)心放開戶籍會導(dǎo)致天下大亂的擔(dān)心是多余的。

　　第二，加快勞動就業(yè)制度改革，消除農(nóng)民進城的就業(yè)障礙

　　改革阻礙農(nóng)民進城的勞動就業(yè)制度、建立鼓勵農(nóng)民進城的勞動就業(yè)制度，是消除城市化滯后的核心舉措。為此，要打破“城市保護主義”，取消嚴(yán)格限制民工就業(yè)范圍的歧視性政策；促使城市機關(guān)和企事業(yè)單位改革僵化的勞動用工制度和人事制度，按照公開、公平、公正的原則，招聘包括農(nóng)民在內(nèi)的各類人才；堅決取消農(nóng)民外出務(wù)工許可證和流動就業(yè)證等制度，歸還、賦予和保護農(nóng)民自由擇業(yè)的權(quán)利；保障民工的勞動權(quán)益，保證民工享受與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊母＠Ｕ洗龊凸駲?quán)利（如子女教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)、失業(yè)保險、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等）；將就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)推廣到城鄉(xiāng)所有勞動者；加快城鄉(xiāng)就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立全國性的農(nóng)村剩余勞動力供求信息中心，促進全國統(tǒng)一勞動力市場的形成等。

　　第三，深化土地制度改革，消除農(nóng)民進城的產(chǎn)權(quán)障礙

　　土地不能順利流轉(zhuǎn)，土地收益不能得到補償，是城市化的重大障礙。因為進城農(nóng)民難以徹底“離土”，不得不成為城鄉(xiāng)“兩棲”公民。因此，必須進一步深化土地制度改革，改革的方向是使農(nóng)民獲得永久的土地使用權(quán)或部分土地所有權(quán)，讓土地盡量流轉(zhuǎn)起來，使土地作為一種生產(chǎn)要素能與其他要素形成優(yōu)化配置，使進城農(nóng)民能順利地將土地以合理的價格轉(zhuǎn)讓出去，獲得應(yīng)有的土地收益，增加進城創(chuàng)業(yè)的啟動資本。城鎮(zhèn)土地制度改革的重點是改土地的無償使用為有償使用，培育土地市場，提高土地配置效率。實行將新興城鎮(zhèn)或新城區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍的建設(shè)用地同進城農(nóng)民承包地按級差收益比例調(diào)換或置換的政策。

　　第四，加快福利保障制度改革，消除農(nóng)民進城的利益障礙

　　以住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、勞保、就業(yè)、教育等為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)二元福利保障制度，是城鄉(xiāng)分割體制的內(nèi)核，戶籍制度只是外殼和表象。二元福利保障制度是城市化的重大障礙。因此，必須逐步消除市民的福利保障特權(quán)，大力推進城市住宅、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面的改革，讓農(nóng)民也回到福利保障的大家庭中來。中國城鄉(xiāng)社會保障制度的長遠目標(biāo)模式應(yīng)該是高度統(tǒng)一、社會化、法制化的現(xiàn)代社會保障制度。但現(xiàn)階段可以考慮建立一種既符合社會保障制度發(fā)展趨勢，又適合當(dāng)前國情的、過渡性的、能夠使城鄉(xiāng)社會保障有機銜接的、由“全民基本保障”、“單位補充保障”、“個人附加保障”組成的“三層次”社會保障模式。此外，從土地增值收益中拿出一部分建立農(nóng)民進城保險基金。

　　第五，改革投融資體制，形成新的城市建設(shè)擴張機制

　　改變城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)單一靠政府財政投入的老辦法，向政府投資、社會集資、企業(yè)投資、居民入資、國外引資等多渠道發(fā)展，即變“國家建城，居民享受”的政府單元投資體制為政府、企業(yè)、居民多元投資體制。通過政策引導(dǎo)，提高政府、企業(yè)、社會和個人共同參與城市建設(shè)的積極性。鼓勵大企業(yè)以市場運作方式參與城鎮(zhèn)建設(shè)。將部分基礎(chǔ)設(shè)施逐步商品化，對市政設(shè)施逐步實行有償使用，實行合理的服務(wù)收費。通過城鎮(zhèn)建設(shè)體制改革，逐步改變?nèi)藗冞M城收益總是絕對大于進城成本或政府投資總是得不償失的不均衡狀況，即逐步緩解城鎮(zhèn)居民與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的矛盾，消除政府對城鎮(zhèn)人口增加的恐懼，形成正常的城鎮(zhèn)擴展機制。

　　（二）戰(zhàn)略調(diào)整對策

　　第一，調(diào)整工業(yè)化戰(zhàn)略，促進各產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展

　　徹底改變由政府主導(dǎo)優(yōu)先或重點發(fā)展某種產(chǎn)業(yè)（如優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、重點發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)之類）的計劃經(jīng)濟思維和做法，充分相信市場，由市場來決定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級，由市場來決定各地的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和拳頭產(chǎn)品，由市場來決定產(chǎn)業(yè)布局。要防止政府以“結(jié)構(gòu)調(diào)整”為名，過度干預(yù)和介入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和競爭性行業(yè)的項目開發(fā)。不能將工業(yè)化狹隘地理解為工業(yè)發(fā)展，而要理解為各產(chǎn)業(yè)按照市場需求和自身競爭力協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，為此有必要將工業(yè)化的衡量標(biāo)準(zhǔn)由工業(yè)產(chǎn)值比重改為專業(yè)化分工推進的程度等。

　　第二，調(diào)整“城市偏向”戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

　　農(nóng)村與城市之間是相互依存的關(guān)系，農(nóng)村與城市的比重是由經(jīng)濟發(fā)展的階段決定的，既不能以政府干預(yù)方式搞“城市偏向”，通過剝奪農(nóng)村來發(fā)展城市，也不能搞“農(nóng)村偏向”，通過剝奪城市來發(fā)展農(nóng)村，而要由市場來決定人口和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的分布。當(dāng)前，尤其要盡快切斷城市剝奪農(nóng)村的一系列渠道，如城鄉(xiāng)征稅起點不一致、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差、財政支出過度向城市傾斜、農(nóng)村金融資金過度流出、農(nóng)村土地增值收益轉(zhuǎn)移等。同時，要防止部分地方以推進城市化為名，大搞與國情不相稱的只惠及少數(shù)人的高檔城市現(xiàn)代化工程，而將城市化的真正重點——吸納農(nóng)民進城拋于腦后或放在次要位置上的不良傾向。

　　第三，調(diào)整城市化方針，促進各級城市協(xié)調(diào)發(fā)展

　　要調(diào)整以城市規(guī)模為內(nèi)容的城市化方針，通過市場制度促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進城市帶和城市群的形成。新的城市化方針可以確定為：“盡快改革城鄉(xiāng)分割體制，掃除城市化的障礙，恢復(fù)城市化的正常機制，充分發(fā)揮市場機制的作用；以盡可能多地吸納農(nóng)村人口為主要目的，大力發(fā)展新體制新興城鎮(zhèn)和新城區(qū)；避免城鎮(zhèn)的過分分散發(fā)展，遵循城市化的普遍規(guī)律，形成完整的城市體系和網(wǎng)絡(luò)”。

　　備注：

　　[1]本文的工業(yè)化是指產(chǎn)業(yè)化，不僅包括工業(yè)發(fā)展，而且包括農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　[2]1952年，人均國民收入僅有39.74美元（當(dāng)時的匯率是1:2.617），資金高度匱乏；87.5%的人口居住在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)勞動力占全社會勞動力的比重高達83.5%；農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)占國民收入的比重高達69%；全社會能提供的積累僅為130億元，其中生產(chǎn)性積累只有66億元。

　　[3]除了斯大林的生產(chǎn)資料優(yōu)先增長理論外，西方經(jīng)濟學(xué)中也有不少支持加速工業(yè)化發(fā)展的理論，如：二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)理論中的劉易斯模型；激進主義發(fā)展理論中的普雷維什和辛格的“貿(mào)易條件惡化論”；赫爾希曼建立在“聯(lián)系效應(yīng)”基礎(chǔ)上的“不平衡增長理論”；佩魯（F.Perroux）的“發(fā)展極”理論等。

　　[4]1956年12月30日，國務(wù)院簽發(fā)了《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》；1957年3月2日，國務(wù)院發(fā)了《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的補充指示》；1957年9月14日，國務(wù)院再次發(fā)出《關(guān)于防止農(nóng)民盲目流入城市的通知》；1957年12月18日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示。60年代初，我們將2000多萬城市職工遣返原籍；1966年冬，近千萬市民在被“批倒斗臭”后被遣返原籍；1968年，2000多萬青年學(xué)生從城市走向農(nóng)村“上山下鄉(xiāng)”。70年代，我們執(zhí)行了社隊企業(yè)“三就地”方針，即要求社隊企業(yè)就地取材、就地生產(chǎn)、就地銷售。80年代，我們執(zhí)行了“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”的方針（郭書田，劉純彬等，1990）。

　　[5]1999年，中國建制鎮(zhèn)和3萬個集鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)人口為2.2億人，其中非農(nóng)業(yè)戶口1.4億人，分別占全國城市總?cè)丝诤?SPAN lang=EN-US>“非農(nóng)業(yè)戶口”人數(shù)的56.57%和44.36%。在全國667個城市中，市區(qū)非農(nóng)業(yè)戶口人數(shù)在20萬人以下的小城市占54.72%，中等城市占32.38%，大城市、特大城市、超大城市的比重僅為13%。