改革開放以來，成都市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)飛躍發(fā)展，地區(qū)綜合實(shí)力明顯增強(qiáng)。但是成都市和全國(guó)許多城市一樣，在向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的舊規(guī)制還沒有得到徹底的改革，城市化滯后于工業(yè)化、城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大等問題突出，直接影響了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，影響到社會(huì)的全面進(jìn)步。為此，成都市于2003年提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化”的戰(zhàn)略部署，2007年獲批國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，在實(shí)踐中致力于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的難題，初步形成了城鄉(xiāng)同發(fā)展、共繁榮的局面，取得了比較好的成效。最可喜的是，成都市的城鄉(xiāng)差距開始逐步縮小，城鄉(xiāng)居民收入差距從2003年的2.64∶1縮小為2010年的2.54∶1，低于全國(guó)水平，這在全國(guó)都是少有的。成都市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)，在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)新型城市化道路上，具有大量可值得推廣的經(jīng)驗(yàn)。

成都市城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)狀分析

1.城鄉(xiāng)居民總體收入水平不斷提高

改革開放以來，成都市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)飛躍發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入得到很大提高。成都市2001年至2010年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2001年至2010年成都市GDP以年均13.7%的速度增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)總量增加3.7倍。在經(jīng)濟(jì)整體水平提高的同時(shí)，成都市居民收入水平也得到了很大的提高和改善。成都市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由2001年的8128元提高到2010年的20835元，增長(zhǎng)2.6倍，年均增長(zhǎng)10.6%。農(nóng)村居民人均純收入由2001年的3067元提高到2010年的8205元，增長(zhǎng)2.7倍，年均增長(zhǎng)10.5%。城鄉(xiāng)居民收入都有較大幅度提高，增長(zhǎng)幅度均超過全國(guó)平均水平。

2.城鄉(xiāng)居民收入差距開始縮小

成都是一個(gè)有1100多萬人口的大城市。相比我國(guó)其他城市，成都市的城市化嚴(yán)重滯后，2001年的城市化率只有33.5%。從總體看，成都市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)高于全國(guó)的平均水平，但其城市化率卻低于全國(guó)37.7%的水平。20世紀(jì)90年代后，成都市城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)逐年擴(kuò)大，2001年城鄉(xiāng)居民收入差距為2.65∶1，全市還有227個(gè)貧困村，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾比較嚴(yán)重。2002年，黨的十六大給成都市指明了新的發(fā)展戰(zhàn)略方向。2003年成都市開始了一條新路的探索——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，就是按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方針，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，致力于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制，在加快城市化的進(jìn)程中，同時(shí)解決好“三農(nóng)”問題，著力推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，著力推進(jìn)農(nóng)民向城市居民轉(zhuǎn)變，逐年減少農(nóng)民，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。

國(guó)家信息中心發(fā)布的報(bào)告顯示，成都市通過近年來的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)，在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的新型城市化進(jìn)程中，積累了大量可值得推廣的典型經(jīng)驗(yàn)，成都市的城市化道路被定義為“成都模式”。

自2003年推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略后，成都市在組織上、思想上、體制上、政策上、財(cái)力物力上全面加以落實(shí)。2007年成都市獲批國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。通過多年的努力和實(shí)踐，現(xiàn)已初見成效：城鄉(xiāng)面貌發(fā)生明顯變化，城市功能顯著增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)繼續(xù)快速增長(zhǎng)。成都市的城鄉(xiāng)差距開始縮小，城鄉(xiāng)居民收入差距比例由2001年的2.65∶1縮小為2010年的2.54∶1，大大低于全國(guó)的城鄉(xiāng)差距水平3.23∶1。根據(jù)《成都市2001年—2010年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，經(jīng)本文統(tǒng)計(jì)分析得出也基本驗(yàn)證了上述結(jié)論。成都市2001年—2010年城鄉(xiāng)居民收入差距比例變化分析如表1所示。

表1  成都市2001-2010年城鄉(xiāng)居民收入差距比例變化分析

來源：根據(jù)《成都2001-2010年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，經(jīng)本文分析得出。

成都市城鄉(xiāng)差距縮小的原因分析

20世紀(jì)80年代以來，中國(guó)的城鄉(xiāng)差距不僅沒有縮小，反而在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)中逐年拉大，相比世界平均水平，中國(guó)的城鄉(xiāng)差距已經(jīng)非常嚴(yán)重，已成為世界上城鄉(xiāng)差距比較大的國(guó)家之一。經(jīng)測(cè)算，2010年中國(guó)的城鄉(xiāng)收入差距已達(dá)3.23∶1。中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、差距日趨擴(kuò)大，是當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中存在的突出矛盾之一。形成城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的因素很多，主要有經(jīng)濟(jì)因素、自然因素、歷史因素、政策因素、制度因素等方面。成都市是如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)差距開始縮小和破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的難題，其中有什么好政策和好方法值得總結(jié)和借鑒呢？

1.選擇了正確的發(fā)展道路

成都市是典型的大城市帶大農(nóng)村的大城市地區(qū)，走出中心城區(qū)便是大片的農(nóng)村，農(nóng)民人數(shù)眾多，城鄉(xiāng)落差比較明顯，城鄉(xiāng)差距導(dǎo)致的矛盾和問題尤其突出，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾比較嚴(yán)重，是典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)城市。

1978年實(shí)行的改革開放是成都市發(fā)展新的歷史起點(diǎn)，成都成為全國(guó)改革起步最早的城市之一。成都市的快速發(fā)展，使得原來的城鄉(xiāng)差距變得更大，如何縮小城鄉(xiāng)差距和破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題，已成為成都市進(jìn)一步發(fā)展的迫切課題。在這種市情下如何加快成都市的發(fā)展，總結(jié)全國(guó)其他先進(jìn)城市的經(jīng)驗(yàn)做法，可有兩種選擇。一種選擇是在原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制格局下，把重點(diǎn)放在城市自身的發(fā)展上，搞好城里的城市化、現(xiàn)代化，憑借城市管理農(nóng)村的權(quán)力，平調(diào)侵占農(nóng)村的資源，加快城市現(xiàn)代化步伐。但是這種做法的必然結(jié)果是城鄉(xiāng)差距越來越大，城鄉(xiāng)矛盾越來越嚴(yán)重。另一種選擇是按照黨的十六大提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方針，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，致力于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制，在加快城市化的進(jìn)程中，同時(shí)解決好“三農(nóng)”問題，著力推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，著力推進(jìn)農(nóng)民向城市居民轉(zhuǎn)變，逐年減少農(nóng)民，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，讓農(nóng)民也享受到城市化、現(xiàn)代化的文明和實(shí)惠，使整個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。經(jīng)過長(zhǎng)期的調(diào)研和試點(diǎn)，成都市選擇了第二種做法，于2003年作出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化”的戰(zhàn)略部署。

從國(guó)外統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐來看，政府重視和干預(yù)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)鍵。黨的十六大為成都市城鄉(xiāng)一體化改革指出了明確的方向，也為成都市作出了一個(gè)正確的選擇，為成都市日后的發(fā)展確定了正確目標(biāo)。通過多年來的實(shí)踐，成都市城鄉(xiāng)面貌發(fā)生明顯變化，城鄉(xiāng)居民收入差距開始縮小，驗(yàn)證了成都市選擇的發(fā)展道路是正確的。

2.形成了完整的工作思路

2003年成都市開始了新的探索，制定了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化”的戰(zhàn)略目標(biāo)。自此以后，成都市結(jié)合貫徹黨的十六大精神落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)，對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化做了深入調(diào)查研究，精心策劃，全力以赴把主要精力放在統(tǒng)籌全市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展上，全面深入地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作。在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的過程中，逐漸形成了較為清晰完整的工作思路：一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，把推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化作為解決“三農(nóng)”問題的治本之策，努力改變重城輕鄉(xiāng)的思路和做法，形成城鄉(xiāng)同發(fā)展、共繁榮的局面；二是著力調(diào)整和改革不合理的政策和體制，破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改變重城輕鄉(xiāng)的格局，逐步向農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村傾斜，這是扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大趨勢(shì)，并逐漸縮小城鄉(xiāng)差距的根本出路；三是推進(jìn)“三個(gè)集中”戰(zhàn)略，積極引導(dǎo)工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，耕地向規(guī)劃經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，這是成都借鑒外地經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合自身實(shí)際推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要形式；四是在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的過程中，處理好同農(nóng)民階層的關(guān)系，不以犧牲農(nóng)民權(quán)益為代價(jià)，使農(nóng)民“失地不失業(yè)，失地不失利，失地不失權(quán)”；五是為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的難題，既對(duì)原有體制和機(jī)制進(jìn)行了改革和調(diào)整，也增加了人力、物力和財(cái)力的投入，改變了原來的國(guó)民收入分配、財(cái)政資源配置等格局，乃至工作思路和工作安排都做了相應(yīng)調(diào)整。

3.采取了創(chuàng)新的政策和措施

大膽創(chuàng)新嘗試是“成都模式”的重要特點(diǎn)之一。具有創(chuàng)新精神的成都政府是“三軸三階梯”的支點(diǎn)。成都市政府把創(chuàng)新精神融入跨越發(fā)展的雄心、政策設(shè)計(jì)的精心、政策實(shí)施的耐心中，推動(dòng)了“三軸”的縱深發(fā)展，推進(jìn)了“三階梯”的逐步拓展，政府的創(chuàng)新精神與創(chuàng)新能力貫穿始終。

成都市能夠逐漸扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，使之轉(zhuǎn)而開始縮小的一個(gè)重要原因是在推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程中，能夠大膽破舊立新，出臺(tái)了一系列創(chuàng)新的政策和措施，如“全域成都”規(guī)劃體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍管理制度、“三個(gè)集中”戰(zhàn)略、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革、建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社保機(jī)制等，以創(chuàng)新改革的精神，打破城鄉(xiāng)分割體制和政策壁壘，創(chuàng)立城鄉(xiāng)一體化體制，逐步填平城鄉(xiāng)分隔的鴻溝，把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村、居民與農(nóng)民作為一個(gè)整體來統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展。把占全市人口2/3的農(nóng)民也吸納到工業(yè)化、城市化的過程中來，與城市居民一起，參與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)，從而極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民群眾的積極性，工業(yè)化、城市化發(fā)展得更順更好，農(nóng)民也從中得到了實(shí)惠。

成都市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展的第一件工作，就是制定城鄉(xiāng)一體的新規(guī)劃，打破原來城鄉(xiāng)分割規(guī)劃的格局，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行機(jī)制和管理體制；其次是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍管理制度，按照降低門檻、放寬政策、簡(jiǎn)化手續(xù)的原則，進(jìn)行戶籍制度改革，實(shí)行一元化戶口登記制度：再次是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)施城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)相融的原則，促進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展等一系列的大膽創(chuàng)新的政策和措施，形成了獨(dú)特的“成都模式”，它是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)差距的支點(diǎn)。

成都市城鄉(xiāng)差距縮小帶來的啟示

城鄉(xiāng)居民收入差距問題已成為我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要制約因素，努力縮小城鄉(xiāng)差距，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)階段所面臨的重大任務(wù)。成都市城鄉(xiāng)差距開始縮小的經(jīng)驗(yàn)，給我們解決這一重大問題以一定的借鑒與啟示。

1.“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”是正確的方針路線

結(jié)合當(dāng)前的國(guó)情，發(fā)展是當(dāng)代中國(guó)的主題，是執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)。科學(xué)發(fā)展觀是用來指導(dǎo)發(fā)展的，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求。要堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，按照“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人的全面發(fā)展相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。成都市抓住了科學(xué)發(fā)展觀這一正確方針路線，并作為指導(dǎo)思想來指導(dǎo)成都市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，取得了可喜的成效。

2.“大膽創(chuàng)新改革”是不朽的鐵律

成都市的改革實(shí)踐一個(gè)重要的啟示就是充分認(rèn)識(shí)“破舊立新，大膽創(chuàng)新”這一鐵律，為實(shí)現(xiàn)偉大事業(yè)服務(wù)。成都市在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過程中，就以大膽創(chuàng)新和改革的精神，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題奠定了有力的基礎(chǔ)。

3.“把農(nóng)民利益”放在第一位

成都市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的難題所取得的成效，可以驗(yàn)證一點(diǎn)，就是要以“為農(nóng)民著想”為出發(fā)點(diǎn)，把農(nóng)民利益放在第一位，從農(nóng)村和農(nóng)民問題入手，以解決農(nóng)民問題為首要任務(wù)。

縮小城鄉(xiāng)差距的建議與對(duì)策

1.調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)關(guān)系，轉(zhuǎn)向以新農(nóng)村建設(shè)為首要任務(wù)

從城鄉(xiāng)兩者的關(guān)系來看，城市與農(nóng)村之間是互為對(duì)立關(guān)系。長(zhǎng)期以來我國(guó)基本上是以城市建設(shè)為重點(diǎn)，把重點(diǎn)放在城市建設(shè)和發(fā)展上，重點(diǎn)抓好城里的工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化，促使城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展。要破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差距，可以從調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)關(guān)系入手，逐步推進(jìn)以城市建設(shè)為重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以新農(nóng)村建設(shè)為首要任務(wù)。成都市就是做到了這一點(diǎn)。

2.加快土地制度改革，促進(jìn)農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營(yíng)

城市化水平較高的英、法、德、美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐證明，通過加強(qiáng)保護(hù)農(nóng)村耕地，出臺(tái)一系列支持農(nóng)村的法規(guī)與措施保護(hù)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，改革土地制度，積極推進(jìn)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面無明顯差距。成都市實(shí)踐證明，加快農(nóng)村土地制度改革，積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，促使耕地集中利用，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。

3.加快農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)信息化的普及，建設(shè)信息化村莊

韓國(guó)實(shí)踐證明，通過加快農(nóng)村普及網(wǎng)絡(luò)信息化，建設(shè)信息化村莊工程，能改善信息利用環(huán)境和信息利用化水平，創(chuàng)造出新穎的發(fā)展和收益模式，確保農(nóng)民能夠擁有較穩(wěn)定的收入。在農(nóng)村普及網(wǎng)絡(luò)信息化，可以消除城市和農(nóng)村之間的信息水平差異，農(nóng)民可以利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，開發(fā)出新的發(fā)展模式，促進(jìn)增加農(nóng)民收入，可縮小城鄉(xiāng)差距。目前，韓國(guó)農(nóng)村居民收入已達(dá)到城市居民收入的92.5%，城鄉(xiāng)已無明顯差距。

4.逐步推進(jìn)城市的部分工業(yè)轉(zhuǎn)移到落后農(nóng)村地區(qū)，提高農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)

實(shí)踐證明，工業(yè)化可快速帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)城市里工業(yè)發(fā)展到成熟階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型是必由之路。可以逐步將城里的部分工業(yè)轉(zhuǎn)移到落后農(nóng)村地區(qū)，發(fā)展農(nóng)村工業(yè)園區(qū)形成集聚，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)提高農(nóng)民就業(yè)，提高農(nóng)民收入。

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作者單位：北京交通大學(xué)中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全研究中心

文章來源：《中國(guó)國(guó)情國(guó)力》2011年第11期