國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵9月15日在大連達(dá)沃斯論壇上表示，當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化遇到的政策難點(diǎn)主要有六個方面。他指出，中國政府未來推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，重點(diǎn)要推進(jìn)戶籍管理制度改革。

    李鐵指出，我們的改革思路是循序漸進(jìn)，首先解決在城鎮(zhèn)舉家遷徙長期就業(yè)的外來務(wù)工就業(yè)人員(其中包括農(nóng)民工和城市間流動人口)，同時逐步縮小外來人口和當(dāng)?shù)鼐用竦墓卜⻊?wù)差別。

    李鐵還特別指出，有一個問題值得引起注意，那就是一些特大城市開始出臺諸如限制外來人口購房、買車、關(guān)閉農(nóng)民工子弟學(xué)校的各種政策，試圖以此來緩解城市交通擁堵和人口管理的壓力。很多人打著城市承載力有限，因而只能容納多少人的旗號，反對更多的外來人口進(jìn)入城市。他說，資源的分配是按照城市的行政等級來決定，所謂特大城市可利用行政手段獲取資源，必然伴隨著人口要素的流入。

    李鐵說，因此應(yīng)重點(diǎn)提升公共服務(wù)能力，并加快特大城市轄區(qū)內(nèi)郊區(qū)的建設(shè)，通過完善公共服務(wù)和交通設(shè)施條件，向周邊中小城市和小城鎮(zhèn)分流人口。

以下為李鐵演講全文：

中國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀、政策難點(diǎn)與改革方向

一、中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀

    1、近十年中國的城鎮(zhèn)化率。2000-2010年城鎮(zhèn)化率從36.22%提高到49.68%，年均提高了1.35個百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口由4.8億增長到6.7億，十年間城鎮(zhèn)人口增長了1.9億，平均每年約有2千萬農(nóng)村人口進(jìn)城。這樣的速度不僅快于改革開放后20年的平均增長1%的速度，也大大快于同期世界城鎮(zhèn)化水平提高的平均速度。

    2、城市的數(shù)量和規(guī)模。2009年，我國共有城市657個，其中人口在100萬以上的城市共有122個，人口在50-100萬人口的城市共有118個。人口在20-50萬的城市有151個。20萬人口以下的小城市共有263個。1000萬人口以上的城市有：北京、上海、廣州。人口在400-1000萬的城市有：天津、沈陽、哈爾濱、南京、杭州、武漢、重慶、深圳、汕頭、成都、西安。按照2010年11月1日公布的第六次人口普查統(tǒng)計，首都北京的常住人口已達(dá)到1961.2萬人，其中，外省市來京人員704.5萬人，占常住人口的35.9%。

    3、中國城鎮(zhèn)人口的空間分布。城鎮(zhèn)化的空間分布呈現(xiàn)出向東部沿海地區(qū)集中的特征。我國東部地區(qū)平均城鎮(zhèn)化率最高達(dá)到56.96%，其中京津滬的城鎮(zhèn)化率甚至超過70%。2009年，占國土面積14.2%的東部地區(qū)，集中了60%的超大城市、53.3%的特大城市、51.6%的大城市、48.9%的中等城市、36.5%的小城市和37.6%的建制鎮(zhèn)。2008年，全國百強(qiáng)縣和千強(qiáng)鎮(zhèn)(按財政總收入排序)中，分別有53%和62.7%集中在長三角和珠三角地區(qū)。

二、當(dāng)前的政策難點(diǎn)

    1、進(jìn)城人口享受不到同等的公共服務(wù)。現(xiàn)在統(tǒng)計概念上的6.7億城鎮(zhèn)人口中包括了1.67億在城鎮(zhèn)居住6個月以上的農(nóng)民工及其家屬(這其中包括了3000萬舉家遷徙的進(jìn)城人口和幾千萬的城市間流動人口)，他們長期在城鎮(zhèn)工作和生活卻不能享有與城鎮(zhèn)居民同等的子女教育、公共醫(yī)療、社會保障等基本的公共服務(wù)，處于"半市民化狀態(tài)"，由此引發(fā)的各種社會矛盾日益突出。如果逐步推進(jìn)外來人口與當(dāng)?shù)鼐用竦墓卜⻊?wù)均等化，允許他們在城鎮(zhèn)落戶定居，有助于引導(dǎo)他們把長期消費(fèi)行為轉(zhuǎn)向城市。可帶動住房消費(fèi)，進(jìn)而帶動工業(yè)制成品消費(fèi)和其他基礎(chǔ)設(shè)施消費(fèi)，

    2、城鄉(xiāng)用地制度改革面臨挑戰(zhàn)。近些年，土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)發(fā)展依賴于低價征用土地，政府利用土地出讓金收益作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，開發(fā)商則獲取土地增值收益，獲取巨額利潤，而擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民，因不具備土地開發(fā)權(quán)因而不能平等分享土地升值的收益。土地出讓金制度加劇了政府的短期行為，導(dǎo)致城市用地的粗放利用，并加劇了征地的社會矛盾。

    3、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資結(jié)構(gòu)不合理。城鎮(zhèn)化速度加快，但城市的建設(shè)重表面，輕地下；重形象，輕設(shè)施；重短期，輕長遠(yuǎn)；重政府，輕民生；重新區(qū)，輕老城的現(xiàn)象十分普遍。道路交通、給排水、排污和垃圾處理等項目遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市的發(fā)展。居民生活區(qū)改造的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于政府行政辦公區(qū)和新區(qū)建設(shè)。大量的城市負(fù)債經(jīng)營搞表面建設(shè)，而基礎(chǔ)設(shè)施投入資金也嚴(yán)重不足。

    4、房地產(chǎn)發(fā)展出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失調(diào)。近年中央政府采取了一系列限制房價的政策，同時提出了加大保障房建設(shè)力度的措施。源于核心城市房價上漲過快，低收入群體住房供給無法滿足。形成房價上漲的主要原因是不同行政等級城市之間的公共服務(wù)差距過大，使得高收入群體在高等級城市購買住房可以有較高的升值預(yù)期，并獲得較高的公共福利。城市間公共福利差別如果持續(xù)擴(kuò)大，房價上漲的趨勢雖可以得到暫時遏制，一旦政策失效，還會導(dǎo)致房價的反彈。而保障房措施是否能夠落實，不會改變核心城市商品房上漲的趨勢，可擔(dān)心的問題是政府如何使得有限的保障房分配更加公平，如何能確保保障房建設(shè)的資金來源。

    5、限制大城市發(fā)展和中小城市的政策關(guān)系。值得引起注意的問題是，一些特大城市開始出臺諸如限制外來人口購房、買車、關(guān)閉農(nóng)民工子弟學(xué)校的各種政策，試圖以此來緩解城市交通擁堵和人口管理的壓力。很多人打著城市承載力有限，因而只能容納多少人的旗號，反對更多的外來人口進(jìn)入城市。然而資源的分配是按照城市的行政等級來決定，所謂特大城市可利用行政手段獲取資源，必然伴隨著人口要素的流入。因此應(yīng)重點(diǎn)提升公共服務(wù)能力，并加快特大城市轄區(qū)內(nèi)郊區(qū)的建設(shè)，通過完善公共服務(wù)和交通設(shè)施條件，向周邊中小城市和小城鎮(zhèn)分流人口。。

    6、城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展對于增加就業(yè)的潛力。在中國，"工業(yè)強(qiáng)市"幾乎已成了發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的普遍口號。由于工業(yè)占地在不同級別的城鎮(zhèn)政府間展開并擴(kuò)張，造成了工業(yè)發(fā)展較快的地方城鄉(xiāng)工業(yè)區(qū)分布面積過廣，因而不能形成服務(wù)業(yè)發(fā)展依賴的人口和產(chǎn)業(yè)集聚的空間，使得在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展同時，服務(wù)業(yè)的發(fā)展速度相對遲緩。與同等城鎮(zhèn)化水平和同等收入水平國家的服務(wù)業(yè)相比，中國服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后。據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)顯示， 2007年中國第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重為40.1%，比13個同等城鎮(zhèn)化水平國家52.9%的平均水平低12.8個百分點(diǎn)，比7個同等人均GDP國家62.5%的平均水平低21個百分點(diǎn)。而研究表明，在城鎮(zhèn)化發(fā)展高速增長期，服務(wù)業(yè)推動就業(yè)增長的潛力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于工業(yè)。這也就意味著，未來中國的城鎮(zhèn)化時程，服務(wù)業(yè)的發(fā)展?jié)摿κ蔷薮蟮摹?/SPAN>

三、改革的方向

    1、推進(jìn)戶籍管理制度改革。中國政府未來推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，重點(diǎn)要推進(jìn)戶籍管理制度改革。我們的改革思路是循序漸進(jìn)，首先解決在城鎮(zhèn)舉家遷徙長期就業(yè)的外來務(wù)工就業(yè)人員(其中包括農(nóng)民工和城市間流動人口)，同時逐步縮小外來人口和當(dāng)?shù)鼐用竦墓卜⻊?wù)差別。

    2、打破行政區(qū)劃，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共享。為了削弱行政區(qū)劃對城市發(fā)展的影響，根據(jù)常住人口規(guī)模重新研究"設(shè)市"政策，適度增加設(shè)市數(shù)量。把常住人口作為機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制的重要依據(jù)，強(qiáng)化對外來農(nóng)民工的公共服務(wù)能力。對吸納人口較多、經(jīng)濟(jì)總量較大的縣城和小城鎮(zhèn)，逐步賦予其與管轄人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。同時，要通過改革使得城鎮(zhèn)之間、城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施共享，打破不同城市之間的公共基礎(chǔ)設(shè)施的碎片化狀態(tài)，城鎮(zhèn)政府應(yīng)把公共基礎(chǔ)設(shè)施延伸到與城鎮(zhèn)連片的農(nóng)村集體建設(shè)用地。把城鎮(zhèn)市政管轄的給排水、供電、交通、有線電視和網(wǎng)絡(luò)以及垃圾處理等設(shè)施延伸到"城中村"和已經(jīng)與城鎮(zhèn)連片的農(nóng)村集體建設(shè)用地范圍內(nèi)。使城鎮(zhèn)的公共服務(wù)更迅速地擴(kuò)展到有條件步入城鎮(zhèn)化進(jìn)程的農(nóng)村地區(qū)。

    3、增加多元投資方式，逐步縮小土地出讓金占城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比重。充分發(fā)揮市場力量在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用，允許多元化的投資渠道參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵民間資本投資和經(jīng)營城市有收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目，允許民間資本和外資參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的股份。加強(qiáng)金融資本在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用，發(fā)揮中長期貸款支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減少土地出讓金在城市設(shè)施建設(shè)中的比重，有助于增加城市管理者對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營的長期行為。

    4、加大土地整治開發(fā)與置換，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用。我國已經(jīng)把土地整治戰(zhàn)略與規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略。開展城鎮(zhèn)用地整治，鼓勵對一些土地產(chǎn)出較低甚至負(fù)增長的城鎮(zhèn)用地置換為附加價值較高的產(chǎn)業(yè)用地。嚴(yán)格禁止非公益性用地的征地行為，逐步縮小征地范圍。公益性用地征地行為的補(bǔ)償將參照同區(qū)位土地市場價值及時足額對農(nóng)村集體組織和農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。允許已經(jīng)進(jìn)城定居和落戶的農(nóng)民，在自愿的前提下，有償轉(zhuǎn)讓在原農(nóng)村的宅基地和承包地。

    5、提高城市密度，加快服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)節(jié)能減排。加快人口向城鎮(zhèn)的集中，提高人口密集度才能創(chuàng)造出服務(wù)業(yè)就業(yè)的空間。城鎮(zhèn)政府在規(guī)劃中，應(yīng)該明確采取提高人口密度的方式，來規(guī)劃城鎮(zhèn)商業(yè)服務(wù)區(qū)和居住區(qū)以及設(shè)置城鎮(zhèn)交通體系。應(yīng)為就業(yè)提供充足的空間和地點(diǎn)，來滿足居民對于服務(wù)業(yè)方便快捷和便宜的需求。在人口密集區(qū)域，服務(wù)業(yè)一定會根據(jù)市場規(guī)則自動生成新的就業(yè)機(jī)會。當(dāng)人口聚集起來以后，資源和能源的消耗也會降下來，有利于促進(jìn)節(jié)能減排。

    6、發(fā)展智慧城市，提高城市管理水平，加大政府決策的公共參與。智慧城市理念應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)調(diào)政府決策智慧和公眾參與，社會監(jiān)督智慧對接，強(qiáng)化公共服務(wù)和民主管理。通過利用微博以及其它網(wǎng)絡(luò)信息交流平臺，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)新城市管理功能。

    7、積極展開中小城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展試點(diǎn)。在城鎮(zhèn)建設(shè)用地制度方面，在部分試點(diǎn)城鎮(zhèn)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，解決了城鎮(zhèn)發(fā)展空間不足的問題；在規(guī)劃體制方面，選擇有條件的試點(diǎn)城市進(jìn)行"三規(guī)合一"規(guī)劃編制探索實驗；在融資體制方面，積極引導(dǎo)民間資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展。根據(jù)一些地區(qū)發(fā)展的特點(diǎn)，適時開展不同類型的城市試點(diǎn)。

作者簡介：李鐵，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任

文章來源：財經(jīng)網(wǎng)