作者:陸琦 來源:科學(xué)時報 發(fā)布時間:2011-10-25
“這是我們的家底。”國務(wù)院總理溫家寶日前在國土資源部考察時強(qiáng)調(diào),保護(hù)好農(nóng)用地,關(guān)系到子孫后代。
作為一個人多地少、耕地資源稀缺的發(fā)展中大國,我國適合人類生存和發(fā)展的宜居空間只有大約300萬平方公里,適宜進(jìn)行大規(guī)模、高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的國土面積只有180萬平方公里。如何解決土地儲備和合理開發(fā)利用問題,成為我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程中急需破解的一道難題。
土地城鎮(zhèn)化不可持續(xù)
土地是城鎮(zhèn)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和承載空間。我國城鎮(zhèn)化在進(jìn)入快速發(fā)展階段后,土地利用呈現(xiàn)出耕地大幅下降、城鎮(zhèn)土地規(guī)模迅速擴(kuò)張、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化等突出特點。
中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所現(xiàn)代耕作制研究室主任逄煥成研究員告訴記者,由于城鎮(zhèn)化,我國耕地正在大面積減少,“每年都以幾個縣的面積在往下降”。
早在2004年,為了解決土地供求矛盾,國務(wù)院即出臺了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》,在強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格保護(hù)耕地的同時,提出“嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補(bǔ)償制度”。
“但容易開墾的基本都開墾得差不多了。”逄煥成表示,許多地方補(bǔ)充耕地分布在交通偏遠(yuǎn)、不便耕種、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)脆弱或有生態(tài)障礙的地方,農(nóng)田基本條件較差,耕地質(zhì)量不高,大多數(shù)補(bǔ)充耕地也普遍缺少后期管護(hù)。
“‘占補(bǔ)平衡’本來是一種土地保護(hù)政策,但在實際中,‘占優(yōu)補(bǔ)劣’的做法使耕地整體的產(chǎn)出能力受到影響。”逄煥成坦言。
他認(rèn)為,“占補(bǔ)平衡”不應(yīng)該是數(shù)量上的平衡,而應(yīng)該是質(zhì)量上的平衡,是糧食生產(chǎn)能力的平衡。
“我國過度依賴土地支持的城鎮(zhèn)化的持續(xù)能力是不強(qiáng)的,或者說已經(jīng)不可持續(xù)。”國家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司司長李守信曾在一次新聞發(fā)布會上直言。
數(shù)據(jù)顯示,從1999年到2007年,我國城市建成區(qū)的面積擴(kuò)大了7.2%,但吸納的人口只增長了4%。換言之,土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化。
一方面,在以地生財?shù)睦骝?qū)動下,導(dǎo)致一些城市盲目拉大建筑框架,建設(shè)大廣場、大馬路,土地利用十分粗放;另一方面,有些農(nóng)戶在城里買了房,在農(nóng)村還占著宅基地,“兩頭占”的問題也較為突出。
對此,國土資源部土地整理中心副主任鄖文聚研究員認(rèn)為,土地整治應(yīng)該與新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略結(jié)合起來。據(jù)他透露,“十二五”期間,通過空心村整治,全國將增加100余萬畝耕地。
科技提供有效保障
“發(fā)展要用空間。”鄖文聚表示,“中國就這么多地,經(jīng)濟(jì)體量再翻番還是那么多地。因此,用什么樣的地、如何布局,需要有科學(xué)的依據(jù)和充分的論證。”
鄖文聚認(rèn)為,發(fā)展建設(shè)用地最重要的是,堅持各類用地不占或少占耕地,以較少的土地消耗支撐更大的經(jīng)濟(jì)增長。
逄煥成也認(rèn)為,首先,應(yīng)盡可能減少用地,少占用好地;并且要用好現(xiàn)有的耕地,使其發(fā)揮應(yīng)有的作用。在此基礎(chǔ)上,也要進(jìn)行后備資源的開發(fā),特別是技術(shù)儲備。
國土資源部日前提出,未來將有計劃、有節(jié)奏地推動低丘緩坡地、山地、未利用土地和工礦廢棄地的綜合開發(fā)利用,緩解我國后備資源不足的問題。
“這個思想早就有,這是又一次談這個問題。”鄖文聚強(qiáng)調(diào),即便往山坡地發(fā)展,也會帶來一些新的問題,比如生態(tài)環(huán)境問題。“必須充分論證,不能敞開用。”
逄煥成也認(rèn)為,要處理好資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。應(yīng)該從宏觀角度評價土地開發(fā)適宜度,不能頭腦一熱就開發(fā)了。
“科技是后備土地開發(fā)利用的保障。”逄煥成表示,“如果缺少這些保障,好的土地用不好,劣質(zhì)土地更沒法用。后備土地利用技術(shù)一定要研究透,不光要加強(qiáng)工程治理措施,還要加強(qiáng)科技投入。”
“關(guān)于土地管理的規(guī)章制度、框架體系已經(jīng)有了,但還只是初步建立,不夠完善、不夠成熟,如果管控不好、管理不好、管護(hù)不好,很容易出問題。”鄖文聚建議,從土地本身的特性出發(fā)開發(fā)利用土地。
比如,從土地的功能復(fù)合性出發(fā)綜合利用。寧夏黃河金岸工程,即將堤防功能和交通功能相結(jié)合。
鄖文聚算了筆賬:每建一米工程,就能增加近一畝地;幾百公里的工程能增加幾十萬畝地。“考慮土地本身的多功能性、土地利用的多功能性,就可以做到經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益相協(xié)調(diào)。”
而對于土地的公共產(chǎn)品性質(zhì),鄖文聚認(rèn)為,必須認(rèn)清土地的公共利益,用規(guī)劃和用地管制來引導(dǎo)更加合理的土地利用空間格局,成就更大的經(jīng)濟(jì)總量、更文明的社會、更好的生態(tài)環(huán)境。